Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính Việt Nam qua trường hợp đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:64

Thêm vào BST

Báo xấu

28
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bài nghiên cứu tìm hiểu nguyên nhân tại sao TNGT tại các CQHC Việt Nam lại thấp và hầu như không cải thiện theo thời gian, dù cho Việt Nam đã tiến hành nhiều cuộc cải cách hành chính, trình độ dân trí và các ứng dụng tiến bộ công nghệ ngày một tăng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính Việt Nam qua trường hợp đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ĐẶNG HUỆ CHI TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH VIỆT NAM QUA TRƯỜNG HỢP ĐỀ ÁN “CẢI TẠO, THAY THẾ CÂY XANH” Ở HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2016
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ĐẶNG HUỆ CHI TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH VIỆT NAM QUA TRƯỜNG HỢP ĐỀ ÁN “CẢI TẠO, THAY THẾ CÂY XANH” Ở HÀ NỘI Chuyên ngành: Chính Sách Công Mã số: 60340402 LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. PHẠM DUY NGHĨA Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2016
-i- LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này là do chính tôi thực hiện. Mọi trích dẫn và số liệu trong luận văn đều được dẫn nguồn với mức độ chính xác cao nhất có thể. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Tp.HCM hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Tp.Hồ Chí Minh, ngày 12 tháng 09 năm 2016 Tác giả Đặng Huệ Chi
- ii - LỜI CẢM ƠN Tôi xin gửi lời cám ơn chân thành nhất đến PGS. TS. Phạm Duy Nghĩa, người trực tiếp hướng dẫn tôi. Thầy đã cho tôi những góp ý bổ ích và những tài liệu quý báu để tôi có thể hoàn thành được bài Luận văn. Tôi cũng muốn cảm ơn TS. Trần Thị Quế Giang đã dành thời gian cho tôi và kiên nhẫn yêu cầu tôi chỉnh sửa bài viết tốt hơn. Những ý kiến của Cô đã giúp tôi hoàn thiện được bài Luận văn còn rất nhiều thiếu sót của mình. Người cuối cùng hỗ trợ tôi để có được bài Luận văn đạt được yêu cầu là người bạn, người em cùng lớp MPP7 – Lê Thị Ngọc Ánh. Cám ơn em vì sự hỗ trợ vô tư và đầy nhiệt huyết của mình. Tôi cũng xin gửi lời cám ơn đến các Thầy Cô giáo của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Tôi đã được học rất nhiều từ kiến thức về khoa học kinh tế đến thái độ làm việc, từ phương pháp giảng dạy đến việc hỗ trợ học viên trong học tập. Qua hai năm được đào tạo trong môi trường học thuật nghiêm túc và tự chủ, tôi cảm thấy mình đã “lớn” hơn rất nhiều về mặt nhận thức và cách thức nghiên cứu khoa học. Cuối cùng tôi muốn thể hiện lòng biết ơn sâu sắc dành cho gia đình, người thân, bè bạn đã luôn ở bên cạnh khích lệ, động viên, tạo những điều kiện thuận lợi giúp tôi vượt qua trở ngại để hoàn thành Luận văn ở mức tốt nhất có thể. Cám ơn mọi người rất nhiều. Tp.Hồ Chí Minh, ngày 12 tháng 09 năm 2016 Tác giả Đặng Huệ Chi
- iii - MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ ii MỤC LỤC ...........................................................................................................................iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ....................................................................................... v DANH MỤC HỘP ................................................................................................................ vi TÓM TẮT ĐỀ TÀI .............................................................................................................. vii CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU ................................................................................................ 1 1.1. Bối cảnh nghiên cứu.................................................................................................... 1 1.2. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu .................................................................................. 3 1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ............................................................................... 4 1.4. Phương pháp nghiên cứu và các nguồn thông tin ....................................................... 4 1.5. Cấu trúc của bài nghiên cứu ........................................................................................ 5 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH ............................ 6 2.1. Khái niệm Trách nhiệm giải trình ............................................................................... 6 2.1.1. Trách nhiệm giải trình theo quan điểm quốc tế .................................................... 6 2.1.2. Trách nhiệm giải trình trong quy định Việt Nam ................................................. 8 2.2. Trách nhiệm giải trình ở Việt Nam trong các nghiên cứu trước ............................... 10 2.3. Vai trò nhà nước trong xây dựng quy định và thực thi Trách nhiệm giải trình ........ 14 2.3.1. Thiết kế tổ chức và quản lý ................................................................................ 14 2.3.2. Thiết kế hệ thống chính trị.................................................................................. 15 2.3.3. Cở sở của tính pháp lý ........................................................................................ 18 2.3.4. Các yếu tố văn hóa ............................................................................................. 19 CHƯƠNG 3. PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH QUA TRƯỜNG HỢP ĐỀ ÁN “CẢI TẠO, THAY THẾ CÂY XANH” Ở HÀ NỘI ............................................................................................................. 21
- iv - 3.1. Tổng hợp diễn biến sự việc ....................................................................................... 21 3.2. Phân tích Trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước từ tình huống .................... 23 3.2.1. Phân tích việc tổ chức quản lý ............................................................................ 23 3.2.2. Phân tích nội dung Nghị định ............................................................................. 29 3.2.3. Phân tích quá trình hình thành Nghn tích ........................................................... 33 3.2.4. Phân tích tác động của yếu tố văn hóa ............................................................... 35 CHƯƠNG 4. KẾT LUẬN VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH ....................................................... 37 4.1. Kết luận ..................................................................................................................... 37 4.2. Gợi ý chính sách ........................................................................................................ 37 4.2.1. Phát triển xã hội dân sự để tạo thế cân bằng trong giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước............................................................................................................... 37 4.2.2. Cải tiến công tác xây dựng luật để nâng cao tính hiệu lực thực thi .................... 38 4.2.3. Triển khai thực hiện đúng Trách nhiệm giải trình .............................................. 39 4.3. Hạn chế của đề tài ..................................................................................................... 40 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................... 41 PHỤ LỤC .......................................................................................................................... 47
-v- DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CQHC Cơ quan hành chính HĐND Hội đồng nhân dân Nghị định Nghị định số 90/2013/NĐ-CP, ban hành ngày 8/8/2013, quy định chi tiết về trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện quyền và nghĩa vụ được giao TNGT Trách nhiệm giải trình TP Thành phố TTCP Thanh tra Chính phủ UBND Ủy ban nhân dân
- vi - DANH MỤC HỘP Hộp 2.1. Khác biệt của bốn dạng TNGT giữa Việt Nam và Quốc tế .................................. 11 Hộp 2.2. Các đặc trưng của hệ thống TNGT cấp địa phương ở Việt Nam.......................... 12 Hộp 2.3. TNGT trong mối quan hệ xã hội ........................................................................... 15 Hộp 2.4. Các tiêu chí đánh giá ............................................................................................. 17 Hộp 2.5. Đặc điểm Văn hóa và Trách nhiệm giải trình ....................................................... 19 Hộp 3.1. Đánh giá nội dung giải trình của các cơ quan nhà nước ....................................... 26 Hộp 3.2. Đánh giá việc thực hiện TNGT của các CQHC trong tình huống ........................ 28 Hộp 3.3. Phân tích Nghị định về quy định TNGT ............................................................... 32
- vii - TÓM TẮT ĐỀ TÀI Bài nghiên cứu này tìm hiểu việc thực thi Trách nhiệm giải trình (TNGT) của các cơ quan hành chính (CQHC) nhà nước thông qua trường hợp Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội, để từ đó làm rõ nguyên nhân vì sao TNGT ở nước ta bị đánh giá thấp và tình trạng này đã kéo dài trong nhiều năm. Qua phân tích, bài nghiên cứu thấy rằng những quy định về TNGT (cụ thể là Nghị định 90/2013/NĐ-CP) chỉ bó hẹp nội dung trong phạm vi hẹp, chưa đề cập đầy đủ yêu cầu của TNGT và có sự thiên vị quyền lợi cho người thực hiện TNGT. Những quy định này đã dẫn đến tình trạng thay vì tạo điều kiện cho người dân và các tổ chức dân sự bên ngoài hệ thống hành chính công giám sát hoạt động của các CQHC thì lại tạo cơ hội cho các CQHC tận dụng các quy định trong luật để né tránh TNGT. TNGT hiện nay được thực hiện chủ yếu trong nội bộ tổ chức dưới dạng TNGT hành chính và TNGT chính trị. Lý do những văn bản luật kém chất lượng vẫn còn tồn tại là do công tác xây dựng luật còn thiếu tính khách quan và ít có sự tham gia của người dân. Dựa trên kết quả đó, bài nghiên cứu đề xuất một số kiến nghị nhằm cải thiện chất lượng TNGT của các CQHC nhà nước, thông qua kết hợp ba yếu tố gồm Phát triển xã hội dân sự để tạo thế cân bằng trong giám sát hoạt động của các CQHC nhà nước; Cải tiến công tác xây dựng luật để nâng cao tính hiệu lực thực thi; và Thực hiện đúng TNGT để đáp ứng nhu cầu mới của xã hội.
-1- CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU 1.1. Bối cảnh nghiên cứu Nền kinh tế Việt Nam đã đạt được những thành tích nổi bật trong thời gian 20 năm qua. Với mức thu nhập bình quân đầu người năm 2015 là 2109 USD (số liệu của Tổng cục Thống kê), Việt Nam đã gia nhập nhóm các quốc gia có mức thu nhập trung bình của thế giới. Cùng với đó trình độ dân trí, sức khỏe cũng như đời sống của người dân cũng đã được cải thiện rất nhiều. Kinh tế và xã hội phát triển đã dẫn đến nhu cầu cao hơn về mặt quản lý nhà nước, về trách nhiệm của các công chức trong thực thi nhiệm vụ và phòng chống tham nhũng. Nhận thức được nhu cầu này, Nhà nước đã thực hiện nhiều cuộc cải cách hành chính và hoàn thiện các thể chế liên quan. Một trong những biện pháp trong phòng chống tham nhũng và nâng cao hiệu quả hoạt động của các CQHC là thực thi TNGT. Ngày 8/8/2013 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 90/2013/NĐ-CP quy định chi tiết về TNGT của cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện quyền và nghĩa vụ được giao. Trước đó, trong hệ thống luật pháp Việt Nam, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và trách nhiệm của các công chức nhà nước đã được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Chính quyền địa phương, Luật Báo chí, Luật phòng chống tham nhũng, Luật Cán bộ Công chức… Việc hình thành một quy định riêng về TNGT được xem như là một biện pháp nhằm nâng cao nhận thức của công chức trong các cơ quan nhà nước. Đồng thời, nghị định này cũng được mong đợi trở thành một công cụ pháp lý quan trọng cho người dân để tăng cường việc giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước. Tuy vậy, việc thực hiện TNGT trên thực tế chưa có nhiều thay đổi. Trong Báo cáo nghiên cứu – khảo sát “Mức độ phản hồi của Cơ quan nhà nước đối với kiến nghị, phê bình của tổ chức công dân trên báo chí” do Bộ Ngoại giao Anh tài trợ thực hiện, mức độ phản hồi của các tổ chức, cơ quan nhà nước đối với kiến nghị, phê bình, khiếu nại, tố cáo của công dân thông qua báo chí chỉ đạt 25% và trong số phản hồi đó 75% là các thông tin chung chung (cơ quan nhà nước sẽ tiếp thu, sẽ xử lý… nhưng không có thông tin cụ thể). Con số trên phản ánh một mức độ giải trình rất thấp từ cơ quan nhà nước ra bên ngoài (Mai Phan Lợi và đ.t.g, 2013).
-2- Hơn thế, sau khi Nghị định ra đời và có hiệu lực, Việt Nam vẫn bị đánh giá thấp trong việc thực hiện TNGT và hầu như không cải thiện theo tiêu chí của các tổ chức quốc tế. Với đánh giá của Tổ chức Minh bạch Quốc tế, trong khoảng thời gian 2010 – 2015, việc công khai minh bạch của Việt Nam không có sự tiến bộ nhiều, vẫn ở quanh mức hạng từ 112 đến 123 trong tổng số 175 quốc gia trên toàn thế giới. Trong khu vực Asean, Việt Nam chỉ xếp trên Cambodia, Lào và Myanmar. Với nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, chỉ số về TNGT là một trong 6 chỉ số đánh giá về quản trị nhà nước. Đối với Việt Nam, chỉ số này thấp nhất trong 6 chỉ số, chỉ đạt số điểm rất thấp 10/100 và nhất là hầu như không thay đổi trong khoảng thời gian dài 1996 – 2015. Với nghiên cứu của UNDP, hợp tác với Trung tâm nghiên cứu Phát triển và Hỗ trợ cộng đồng, bộ Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (chỉ số PAPI) đã được xây dựng từ năm 2009 cho tới nay. Kết quả năm 2015 cho thấy “hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh tăng chậm”, trong đó chỉ số về TNGT với người dân chỉ cao hơn chỉ số về Tham gia của người dân và có xu hướng giảm so với năm 2014… TNGT trong nền hành chính công là khả năng buộc các công chức nhà nước chịu trách nhiệm cho các quyết định và hành động của mình. Vì thế, TNGT được xem là một trong bốn trụ cột trong chế độ quản lý nhà nước, cùng với tính minh bạch, sự tham gia và pháp quyền (Chiavo-Campo và Sundaram, 2003). Điều này có nghĩa là thực hiện TNGT giúp nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, làm cho bộ máy nhà nước đáp ứng nhiều hơn những mong đợi từ xã hội. Đây cũng là đòi hỏi đối với những nền kinh tế mới nổi khi đạt mức trung bình như Việt Nam để tránh được “bẫy thu nhập trung bình” nhằm xây dựng một nền hành chính công được quản trị tốt hơn. Một trong những nguyên nhân dẫn đến “kết quả nghèo nàn” của Việt Nam trong thời gian gần đây được cho là quản lý nhân sự trong khu vực công bị bãi bỏ trước khi các luật lệ và quy định về quản lý công mới được áp dụng (Painter, 2012). Việc quản lý lỏng lẻo, TNGT không được thực thi đúng thể hiện qua tình huống liên quan Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội vào đầu năm 2015. Xét từ góc độ tiếng nói của người dân và TNGT của chính quyền địa phương, tình huống liên quan đến Đề án “Cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội đã trở thành một trong số những sự kiện nổi bật của năm 2015. Điểm nổi bật không chỉ bởi sự kiện thu hút sự quan tâm của
-3- nhiều người và diễn ra ngay tại Thủ đô, trung tâm kinh tế chính trị văn hóa của cả nước. Sự kiện này cho thấy TNGT của các CQHC nhà nước hiện đang được thực thi ra sao, nhất là trong những tình huống khủng hoảng. Sự kiện này cũng thể hiện sự phát triển một nhu cầu mới đối với việc giải trình của các CQHC nhà nước mà dường như các cơ quan này chưa phản ứng kịp: TNGT trước xã hội về những vấn đề chung. Đề án “Cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội là một minh họa rõ ràng về tính kém hiệu quả của TNGT hành chính đã không đáp ứng được kỳ vọng của người dân. Kế hoạch thay thế cây xanh dù đã được xem xét và phê duyệt qua nhiều cấp theo như quy trình, quy định nhưng không hề đem lại kết quả mà cả người dân và người quản lý công mong muốn. Sự kiện cũng cho thấy có sự khác biệt giữa mong mỏi của người dân với việc đánh giá trong nội bộ tổ chức cơ quan nhà nước, tính hiệu lực các văn bản pháp luật ràng buộc TNGT của công chức trong thực tế triển khai… Đứng trước nhu cầu ngày càng lớn về một nhà nước có TNGT cao, đề tài nghiên cứu “Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính Việt Nam qua trường hợp Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội” nhằm tìm hiểu hiện trạng thực thi TNGT tại các CQHC nhà nước và nguyên nhân vì sao TNGT này lại không được đánh giá cao. 1.2. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu Bài nghiên cứu tìm hiểu nguyên nhân tại sao TNGT tại các CQHC Việt Nam lại thấp và hầu như không cải thiện theo thời gian, dù cho Việt Nam đã tiến hành nhiều cuộc cải cách hành chính, trình độ dân trí và các ứng dụng tiến bộ công nghệ ngày một tăng. Giải trình báo cáo là những nhiệm vụ thông thường của công chức – hình ảnh đại diện cho các CQHC nhà nước. Theo Báo cáo Tình hình kinh tế - xã hội năm 2015 và 5 năm 2011 – 2015 của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng trước Quốc hội ngày 20/10/2015, một trong những kết quả đạt được là “hiệu lực hiệu quả quản lý nhà nước được nâng lên; cải cách hành chính đạt những kết quả tích cực; công tác phòng chống tham nhũng, lãng phí được chú trọng” nhưng đồng thời cũng tồn tại hạn chế về “thanh tra, kiểm tra, giám sát và phản biện xã hội hiệu quả chưa cao”. Trong những nguyên nhân chủ quan thì nguyên nhân về “cán bộ không đủ phẩm chất, năng lực, thiếu trách nhiệm, thực thi nhiệm vụ kém hiệu quả” được đề cập nhiều lần (Nguyễn Tấn Dũng, 2015). Điều này có phải việc thực hiện TNGT có vấn đề. Công chức thiếu trách nhiệm và làm việc kém hiệu quả có phải do chưa thực
-4- hiện đúng về TNGT và điều này dẫn đến kết quả các CQHC bị đánh giá thấp về TNGT? Hay có những yếu tố nào khác khiến cho công chức Việt Nam chưa thể thực hiện TNGT tương ứng với mong đợi của xã hội? Liệu có giải pháp nào để cải thiện được tình trạng này hay không? Để đạt được mục tiêu trên, bài nghiên cứu tìm hiểu các quy định hiện nay về TNGT của các cơ quan nhà nước và tác động của quy phạm pháp luật này trên thực tế như thế nào qua tình huống liên quan Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội. Bài nghiên cứu tập trung trả lời hai câu hỏi sau. Câu 1: TNGT của các CQHC Việt Nam được quy định như thế nào trong Nghị định 90/2013/NĐ-CP và việc tổ chức thực hiện TNGT này trên thực tế ra sao? Câu 2: Để nâng cao TNGT của CQHC Việt Nam cần thực hiện các biện pháp cụ thể nào? 1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Bài nghiên cứu tập trung vào đối tượng là các CQHC trong bộ máy nhà nước Việt Nam. Trong tình huống được lựa chọn, các CQHC được đại diện bởi Sở Xây dựng TP Hà Nội, Thanh tra TP Hà Nội, UBND TP Hà Nội và văn phòng Chính phủ. Những cơ quan này thực thi TNGT cho các quyết định của mình ra sao và hậu quả họ gánh chịu như thế nào sẽ được tìm hiểu thông qua tình huống đã lựa chọn. Phân tích cách hành xử của những cơ quan này để hiểu rõ việc tổ chức thực hiện TNGT trên thực tế của nền hành chính công Việt Nam đang diễn ra như thế nào. Bài nghiên cứu cũng tập trung vào nội dung Nghị định 90/2013/NĐ-CP – văn bản quy phạm pháp luật liên quan chính thức đến TNGT của cơ quan nhà nước Việt Nam. Bên cạnh đó, bài nghiên cứu cũng xem xét đến cách Nghị định này được ban hành. Từ đó tìm hiểu những tác động mà Nghị định này đem lại trong cuộc sống. 1.4. Phương pháp nghiên cứu và các nguồn thông tin Phương pháp được sử dụng là phương pháp nghiên cứu định tính. Cụ thể, bài nghiên cứu tiến hành tìm hiểu và so sánh nội dung các quy định về TNGT trong các văn bản pháp luật Việt Nam. Trong đó, đi sâu phân tích nội dung Nghị định và xem xét quá trình hình thành nên nghị định này. Với tình huống được lựa chọn, dựa trên nguồn thông tin thứ cấp thu
-5- thập qua báo chí, các bài phân tích bình luận phỏng vấn cùng với các văn bản giải trình công khai của các CQHC, bài nghiên cứu tổng hợp thông tin về tình huống và lựa chọn phân tích sâu một số chi tiết nổi bật để minh họa TNGT của các CQHC nhà nước. Các nguồn thông tin gồm: - Các văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm và TNGT của công chức và cơ quan nhà nước Việt Nam; - Các thông tin liên quan đến tình huống được lựa chọn; - Các báo cáo đánh giá TNGT của các tổ chức quốc tế; - Các tài liệu học thuật liên quan TNGT; - Các nguồn thông tin khác 1.5. Cấu trúc của bài nghiên cứu Bài nghiên cứu gồm 4 chương. Trong đó, chương 1 giới thiệu bối cảnh nghiên cứu, mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu, đối tượng, phương pháp và phạm vi nghiên cứu. Chương 2 trình bày tổng quan về TNGT và những nghiên cứu đánh giá trước đây về TNGT tại Việt Nam. Dựa trên cơ sở lý thuyết này, Chương 3 nêu thực tiễn của TNGT tại Việt Nam qua tình huống Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội và phân tích việc thực hiện TNGT của các CQHC nhà nước. Qua đó, Chương 4 đưa ra một số đề xuất, kiến nghị chính sách nhằm nâng cao TNGT của các cơ quan nhà nước Việt Nam trong thời gian tới.
-6- CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH 2.1. Khái niệm Trách nhiệm giải trình Giải trình theo cách hiểu thông thường là giải thích, báo cáo nhằm làm rõ một vấn đề cụ thể nào đó. Trong cuốn Từ điển Tiếng Việt do Nhà xuất bản Từ điển Bách Khoa phát hành năm 2013, giải trình được hiểu là trình bày và giải thích (trang 687) với trình bày nghĩa là bày tỏ điều mình nghĩ một cách có hệ thống về một vấn đề nào đó (trang 1636) và giải thích nghĩa là nói cho rõ nghĩa (trang 676); trách nhiệm được hiểu là phần việc, công việc mà mình phải làm và phải chịu kết quả tốt xấu (trang 1611). Như vậy, khi áp dụng những nghĩa trên vào nền hành chính công, TNGT được hiểu là cơ quan nhà nước phải giải thích rõ ràng một cách có hệ thống những công việc mà họ đã thực hiện theo quyền và nghĩa vụ được giao, và phải gánh chịu kết quả. 2.1.1. Trách nhiệm giải trình theo quan điểm quốc tế Trên thế giới, TNGT được quan tâm và được nghiên cứu trong nhiều lĩnh vực, từ giáo dục, y tế đến kinh doanh, chính trị. Theo đó, về mặt tâm lý, TNGT đề cập tới “kỳ vọng ngầm hay công khai mà một người có lẽ sẽ viện đến để biện hộ cho những niềm tin, cảm giác và hành động của mình cho những người khác” (Scott & Lyman, 1968; Semin & Manstead, 1983; Tetlock, 1992 trích trong Lerner & Tetlock, 1999). Về mặt quản lý, TNGT được hiểu là “nghĩa vụ giải thích và biện minh cho việc thực hiện”. Điều này hàm ý cho mối quan hệ giữa một diễn giả – người có TNGT, với một hội đồng – gồm những người đánh giá trách nhiệm của người thực hiện công việc được giao đó (Pollitt, 2003 trích trong Bovens, 2005). Cụ thể hơn, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế OECD (2014) cũng định nghĩa TNGT bao gồm sự minh bạch (transparency), khả năng biện minh (answerability) và tính hiệu lực (enforceability). Phong trào cải cách quản lý công diễn ra trên toàn thế giới vào những năm 70 – 80 của thế kỷ trước đã dẫn đến kết quả là “sự thay đổi bản chất của TNGT dân chủ… với một ảnh hưởng quan trọng từ dưới lên trên, đối nghịch với sự kiểm soát truyền thống từ trên xuống dưới” (Kettl, 1997). Sự thay đổi này góp phần làm cho TNGT có vai trò quan trọng hơn trong kiểm soát hành động của các công chức và nâng cao chất lượng dịch vụ công. Chính
-7- vì thế “một chính phủ được đánh giá là có TNGT khi những điều kiện thể chế ràng buộc các quan chức tiết lộ, biện minh, và có thể bị xử phạt bởi những quyết định của mình”. Có nhiều cách phân loại TNGT. Trong nền hành chính công có bốn dạng TNGT chính: TNGT về chính trị, TNGT về hành chính, TNGT về nghề nghiệp, và TNGT trước xã hội (Cendon, 1999). Theo đó: TNGT về chính trị được nhìn ở hai chiều: chiều dọc thể hiện những quan chức cao cấp trong cấu trúc hành chính được bổ nhiệm hay bãi chức chỉ dựa trên uy tín chính trị của họ; chiều ngang thể hiện mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội – các quan chức hành chính cao cấp phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước Quốc hội về công việc cá nhân và tổ chức mà mình quản lý. TNGT về hành chính cũng được thể hiện ở hai chiều: chiều dọc biểu hiện mối quan hệ của cấp dưới với cấp trên và chiều ngang biểu hiện mối quan hệ giữa công chức và các tổ chức công với (1) người dân (những người sử dụng dịch vụ) và (2) các cơ quan giám sát trong hệ thống (như cơ quan kiểm toán, thanh tra…) dựa trên những quy định, luật lệ cụ thể ở từng nước. TNGT về nghề nghiệp là tập hợp những chuẩn mực và thông lệ có tính chất kỹ thuật chi phối các hoạt động của một nghề nhất định được cung cấp bởi nền hành chính công. TNGT này bao gồm hai yếu tố: yếu tố về kỹ thuật được giám sát, đánh giá bởi các cơ quan chuyên nghiệp bằng kiến thức chuyên môn và yếu tố về thủ tục hành chính được kiểm soát bởi các cơ quan chính quyền. TNGT nghề nghiệp được xem là một dạng của TNGT hành chính. TNGT trước xã hội biểu hiện mối quan hệ trực tiếp giữa nền hành chính công với xã hội, trong đó việc đánh giá kết quả của các hành vi hành chính dựa trên ý kiến của từng cá nhân và cả xã hội. Vai trò của TNGT trước xã hội ngày một tăng cho thấy hai nhu cầu cần thiết, đó là (1) sự ủng hộ và chấp thuận của xã hội đối với các quyết định của nền hành chính công và (2) sự đảm bảo nền hành chính công chịu trách nhiệm và đáp ứng nhu cầu, lợi ích của người dân. Trong bốn dạng trên của TNGT, TNGT trước xã hội đã được sử dụng như là tiêu chí để đánh giá TNGT ở mỗi quốc gia bởi các tổ chức quốc tế vì đó là giải trình của cơ quan nhà
-8- nước với người dân của họ. Với Ngân hàng thế giới, chỉ số Tiếng nói và TNGT (Voice and Accountability) trong Bộ chỉ số đánh giá về quản trị nhà nước được xây dựng dựa trên “cảm nhận của người dân về khả năng tham gia vào việc lựa chọn chính phủ cũng như tự do trong ngôn luận, trong lập hội và trong báo chí”…. Còn theo quan điểm của UNDP, TNGT với người dân được sử dụng là một chỉ số để đo lường Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh PAPI. Chỉ số này dựa trên những trải nghiệm của người dân về mức độ tương tác giữa chính quyền với người dân và hiệu quả của những thiết chế. Với những cách xây dựng tiêu chí như trên, người dân đóng vai trò vô cùng quan trọng khi đánh giá TNGT của bất cứ một chính quyền nào. 2.1.2. Trách nhiệm giải trình trong quy định Việt Nam TNGT xuất hiện lần đầu tiên trong Chiến lược quốc gia về phòng chống tham nhũng của Chính phủ (Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 12/05/2009) và nằm trong nhóm giải pháp “hoàn thiện chế độ công vụ, công chức, nâng cao chất lượng thực thi công vụ”. Theo kế hoạch, Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp và các Bộ ngành liên quan để soạn thảo Nghị định để Chính phủ ban hành vào tháng 6/2010. Nhiệm vụ này sau đó được cụ thể trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng chống tham nhũng (Luật số 27/2012/QH13) do Quốc hội khóa XIII kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 23/11/2012. Theo đó, Điều 32: Quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cá nhân của Luật Phòng chống tham nhũng được bổ sung thêm Điều 32a: Trách nhiệm giải trình. Luật không quy định rõ TNGT của CQHC nhà nước mà giao cho Chính phủ quy định chi tiết điều luật này. Cuối cùng Nghị định 90/2013/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Nghị định), văn bản quy phạm pháp luật liên quan chính thức đến TNGT của cơ quan nhà nước Việt Nam do Thanh tra Chính phủ (TTCP) được chỉ định thay thế Bộ Nội vụ soạn thảo và hoàn tất trình Thủ tướng Chính phủ ký thông qua vào ngày 8/8/2013, có hiệu lực kể từ ngày 30/9/3013. Tuy nhiên, trước khi Nghị định ra đời TNGT cũng được đề cập tại nhiều văn bản pháp luật khác nhưng chưa có định nghĩa cụ thể về TNGT mà chỉ đề cập đến “giải trình” với nghĩa báo cáo, đệ trình, đề xuất hoặc cung cấp thêm thông tin và TNGT được hiểu là quyền hoặc nghĩa vụ của một người phải làm rõ một vấn đề nào đó theo yêu cầu cụ thể. Đầu tiên là quy định trong Hiến pháp – đạo luật cơ bản của mỗi quốc gia. Trong bản Hiến pháp 2013, Điều 77 đã đề cập đến quyền yêu cầu “giải trình” của Quốc hội đối với các
-9- thành viên Chính phủ và các cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm nghiên cứu trả lời những kiến nghị này. Theo đó, Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số nên các thành viên trong Chính phủ vừa chịu trách nhiệm cá nhân vừa chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ (Điều 95). Nội dung TNGT của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được thể hiện qua hình thức báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước và trước Nhân dân theo quy định ở các Điều 94, 95.2, 98.6 và 99.2 trong Hiến pháp. Căn cứ trên Hiến pháp, một số Luật đề cập cụ thể hơn về TNGT. Đơn cử, Luật Tổ chức Chính phủ số 76/2015/QH13 quy định cụ thể những nội dung mà Chính phủ phải trình hay đề xuất lên cho Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (Phụ lục 1). Ngoài ra Luật cũng quy định rõ trách nhiệm thực hiện chế độ báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và trước Nhân dân tại các Điều 27.2, 29.2 và 29.3, 37.2 và 37.3. Luật cũng quy định Chính phủ phải thông báo cho Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam về tình hình kinh tế - xã hội và các quyết định, chủ trương quan trọng liên quan đến nhiều tầng lớp nhân dân và có trách nhiệm nghiên cứu, giải quyết và trả lời các kiến nghị từ tổ chức này (Điều 26.4 và 26.6). Trong Luật Chính quyền địa phương, HĐND có quyền yêu cầu các cơ quan hữu quan báo cáo giải trình những vấn đề mà đại biểu HĐND quan tâm trong các kỳ họp của HĐND (Điều 85.4) còn các thành viên của UBND báo cáo công tác trước HĐND khi có yêu cầu (Điều 123.1). Cùng với đó, hoạt động giám sát của HĐND cũng được quy định rõ tại Điều 87 mà một trong các hoạt động đó là xem xét các báo cáo từ UBND, các trả lời chất vấn từ Chủ tịch UBND. UBND được tổ chức hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND (Điều 5.4), chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động trước HĐND cùng cấp, CQHC nhà nước cấp trên, Nhân dân địa phương và trước pháp luật (Điều 121.1) Với Luật Phòng chống tham nhũng số 55/2005/QH11 – một trong những cơ sở cho sự ra đời Nghị định, mặc dù Luật không đề cập đến TNGT nhưng lại nêu nguyên tắc “công khai, minh bạch” trong hoạt động của các cơ quan tổ chức (Điều 11) với “Công khai là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị công bố, cung cấp thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc về nội dung nhất định” (Điều 2.2) và “Minh bạch tài sản, thu nhập là việc kê khai tài sản,
- 10 - thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai và khi cần thiết được xác minh, kết luận” (Điều 2.3). Ngoài ra, Luật cũng quy định quyền được cung cấp thông tin của cơ quan tổ chức (Điều 31) và của cá nhân (Điều 32). Qua những nội dung được quy định trong các văn bản pháp luật như trên, TNGT được xem là khá hẹp so với bản chất của TNGT. TNGT chỉ được hiểu đơn giản là gộp từ “trách nhiệm” (với nghĩa là quyền hoặc nghĩa vụ) và “giải trình” (với nghĩa là giải thích, cung cấp thông tin). Như vậy, TNGT trong quy định hoàn toàn không đề cập đến nghĩa vụ “tranh luận, biện minh” và “gánh chịu hậu quả” mà những người thực hiện TNGT phải hướng đến. Đây là hai nghĩa vụ quan trọng để làm sáng tỏ vấn đề và ràng buộc những hậu quả đối với cá nhân, tổ chức trong thực thi nhiệm vụ. Ngoài ra, cơ chế hoạt động của các CQHC nhà nước là trách nhiệm tập thể đi cùng với trách nhiệm cá nhân trước cơ quan dân biểu (Quốc hội, HĐND), CQHC cấp trên và trước người dân. 2.2. Trách nhiệm giải trình ở Việt Nam trong các nghiên cứu trước Ở Việt Nam, TNGT được nhiều tác giả nghiên cứu. Xét về mặt định nghĩa, với Nguyễn Tuấn Khanh (2013), TNGT không chỉ là công khai các nội dung theo yêu cầu mà còn bao gồm cả việc giải thích làm rõ các nội dung đó để hướng đến “sự minh bạch”. Chi tiết hơn, Phạm Thị Ly (2012) cho rằng TNGT là “năng lực thực hiện nghĩa vụ thông tin đầy đủ, năng lực biện minh cho hành động của mình trong quá khứ hoặc tương lai, và chịu đựng sự trừng phạt nếu như hành động ấy vi phạm các quy tắc đạo đức và pháp lý” hay theo Phạm Duy Nghĩa (2015) định nghĩa TNGT “là một thuộc tính của cá nhân và tổ chức hoạt động trong khu vực công phải giải thích trước tất cả các bên hữu quan về hành vi công vụ hoặc các quyết định của mình, phải chịu trách nhiệm trực tiếp và rõ ràng về các kết quả thi hành công vụ, và nếu có sai phạm, phải chịu trách nhiệm chính trị và pháp lý, trong đó có trách nhiệm hành chính hoặc hình sự cho các hành vi bất tuân thủ đó”. Những nội dung này so với quan điểm của các học giả và tổ chức quốc tế có sự học hỏi và tiếp cận sâu sát. Tuy nhiên các hình thức thể hiện TNGT ở Việt Nam lại được phản ánh khác nhau. Theo tác giả Phạm Duy Nghĩa (2015), Việt Nam đã hình thành bốn hình thức TNGT, gồm TNGT về chính trị, TNGT về hành chính, TNGT về nghề nghiệp và TNGT trước xã hội, nhưng với những đặc điểm riêng. Là một quốc gia dưới sự lãnh đạo duy nhất của Đảng Cộng sản, TNGT về chính trị được hiểu là sự chấp hành tuyệt đối theo sự lãnh đạo và phân
- 11 - công của Đảng. TNGT về hành chính là sự tuân thủ chuẩn mực và quy định trong nội bộ nền hành chính công dưới sự giám sát của cấp trên (hàng dọc) và của các đơn vị thanh tra, giám sát (hàng ngang). TNGT về nghề nghiệp là những chuẩn mực và đạo đức nghề nghiệp được xây dựng và giám sát bởi các Hội đồng, hiệp hội. TNGT trước xã hội còn mờ nhạt nhưng cũng được thực hiện bằng nhiều cơ chế khác nhau, tùy theo hoàn cảnh từng địa phương, từng nghành và từng chính khách. So sánh với quốc tế, vai trò của người dân hầu như mờ nhạt và không được đề cập đến. Điều này cho thấy TNGT ở Việt Nam có sự khác biệt khá lớn so với thế giới. Hộp 2.1. Khác biệt của bốn dạng TNGT giữa Việt Nam và Quốc tế Các dạng TNGT Việt Nam Quốc tế TNGT về chính trị Các thành viên trong hệ thống Uy tín chính trị của quan chức hành chính công chịu trách cao cấp nhiệm trước Đảng Tương tác giữa Chính phủ và Quốc hội TNGT về hành chính Chịu trách nhiệm trước cấp Chịu thêm sự giám sát từ người trên và các cơ quan giám sát dân (nhà nước phục vụ) TNGT về nghề nghiệp Vai trò Hiệp hội, hội đồng bị Tính độc lập và tự do trong xây “chính trị hóa và hành chính dựng và đánh giá hóa” TNGT trước xã hội Tùy thuộc địa phương, ngành Dựa trên đánh giá của cá nhân và từng chính khách (tập và xã hội (căn cứ vào kết quả trung yếu tố đầu vào) thực hiện) Nguồn: tác giả tổng hợp từ Cendon, 1999; Phạm Duy Nghĩa, 2015 Trong bài nghiên cứu “Việt Nam qua lăng kính của Trung Quốc: Những khác biệt về TNGT trong những hệ thống chính trị một Đảng” (Abrami, Malesky, và Zheng 2010), TNGT ngang và dọc của Việt Nam được hệ thống và so sánh với Trung Quốc, một quốc gia có hệ thống chính trị tương đồng và tạo ảnh hưởng nhiều đến nền kinh tế xã hội của Việt Nam. Theo các tác giả, nhờ có cơ chế “kiểm tra và cân bằng quyền lực” giữa các cơ quan trong mỗi bộ máy nhà nước đã giúp Trung Quốc và Việt Nam không những duy trì được chế độ cộng sản mà còn là nguồn gốc tăng trưởng kinh tế của cả hai quốc gia. Đây là một tác động khi thực hiện TNGT. Điểm khác biệt giữa hai quốc gia là ở Việt Nam có một Chính phủ có vai trò lớn hơn (so với cơ quan Đảng) thông qua tạo dựng được một liên minh rộng lớn, có sự gia tăng kiểm tra mạnh mẽ hơn trong công tác hoạch định chính sách