Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Phân tích chính sách chuyển nguồn ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh Đồng Nai

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:62

Thêm vào BST

Báo xấu

19
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài nghiên cứu nhằm chứng minh chuyển nguồn ngân sách chỉ mang tính thủ tục, thiên về kỹ thuật, kế toán hơn là giúp phát huy hiệu quả chính sách theo kỳ vọng. Không những vậy, tác giả cũng sẽ chứng minh rằng, chính sách chuyển nguồn hiện tại đang áp dụng có khả năng làm suy giảm khả năng cân đối, tính bền vững, độ minh bạch và tính kỷ luật của NSĐP.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Phân tích chính sách chuyển nguồn ngân sách nhà nước trường hợp tỉnh Đồng Nai

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGUYỄN THÀNH TIẾN PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CHUYỂN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRƯỜNG HỢP TỈNH ĐỒNG NAI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 HƯỚNG DẪN KHOA HỌC GS.TS. JAMES RIEDELS Ths. ĐỖ THIÊN ANH TUẤN TP.Hồ Chí Minh – Năm 2017
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Những phân tích và nhận định được trình bày trong luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2017 Tác giả luận văn Nguyễn Thành Tiến
ii LỜI CẢM ƠN Lời đầu tiên, tôi xin chân thành gửi lời tri ân sâu sắc đến Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright và Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh đã tạo một môi trường học tập, nghiên cứu tuyệt vời trong suốt khóa học hai năm vừa qua. Để hoàn thành được luận văn này, tôi xin được chân thành cảm ơn ba mẹ, những người đã sinh ra tôi, nuôi dưỡng và dạy dỗ tôi nên người, luôn động viên và bên cạnh tôi trong suốt quãng thời gian vừa qua. Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến các thầy, cô giáo, học giả, nhân viên và tất cả các bạn học viên lớp MPP8 cũng như các lớp MPP khóa trước đã tận tâm giảng dạy, chia sẻ các kiến thức vô cùng quý báo mà tôi đã được lĩnh hội trong thời gian qua. Đặc biệt, xin được chân thành cảm ơn thầy James Riedels và nhất là thầy Đỗ Thiên Anh Tuấn, những người thầy trực tiếp hướng dẫn tôi thực hiện luận văn và cũng là người đã khơi gợi ý tưởng luận văn của tôi ngay từ những ngày đầu được học môn Kinh tế học Khu vực Công của thầy. Tôi cũng xin được một lần nữa cảm ơn các anh, chị, bạn bè, đồng nghiệp đang công tác tại Ủy ban Nhân dân (UBND), Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Cục thuế, Kho bạc Nhà nước (KBNN), Quỹ Đầu tư Phát triển tỉnh Đồng Nai đã tận tình cung cấp, chia sẻ dữ liệu, số liệu và những kinh nghiệm quý báu giúp tôi có những cơ sở thực tế chắc chắn hơn trong những lập luận của mình. Xin được chân thành cảm ơn!!!
iii TÓM TẮT LUẬN VĂN Mặc dù Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) 2002 đã phân cấp nhiều hơn cho các địa phương, song công tác điều hành ngân sách tại địa phương vẫn chưa được thực sự chủ động. Nhất là trong việc điều chuyển nguồn giữa các nhiệm vụ chi. Vướng mắc lớn nhất nằm ở cơ chế chuyển nguồn NSNN qua các năm. Nhiều bất cập nảy sinh trong chính sách chuyển nguồn đã khiến cho một số địa phương có khả năng cân đối ngân sách như Đồng Nai trở nên thụ động, làm giảm tính linh hoạt trong việc bố trí nguồn để trang trải nhiệm vụ chi trong tổng thể dự toán năm. Bình quân hằng năm số chuyển nguồn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai chiếm trên 17% tổng chi ngân sách địa phương (NSĐP), trong khi đó nợ chính quyền địa phương hiện đã chiếm gần 8% tổng chi NSĐP. Điều này đồng nghĩa với việc hằng năm có khoảng 17% nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí được ưu tiên dành cho các nhiệm vụ không ưu tiên (không thực hiện được hoặc phải chuyển qua các năm), thay vào đó địa phương sẽ vay1 để đủ nguồn bố trí cho các nhiệm vụ đầu tư xây dựng ưu tiên cấp bách khác. Số dư chuyển nguồn quá lớn đã góp phần làm giảm tính bền vững ngân sách. Nhiệm vụ không thực hiện được trong năm phải chuyển qua các năm tiếp theo làm sai lệch dự toán rất nhiều so với số khái toán mà nó đã được bố trí. Nếu số chuyển nguồn này được hoàn nhập vào kết dư ngân sách năm trước để tái bố trí cho nhiệm vụ mới của ngân sách năm sau sẽ hợp lý hơn và đảm bảo tính bền vững ngân sách hơn. Chuyển nguồn còn làm méo mó bản chất quyết toán ngân sách năm khi mà số liệu được quyết toán chi năm nay luôn bao gồm chi từ nguồn được bố trí dự toán năm nay và nguồn của năm trước chuyển sang. Theo khuyến cáo của một số tổ chức nghiên cứu như Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB), chuyển nguồn, đặc biệt là trong bối cảnh các nước đang phát triển như Việt Nam cần phải được giới hạn và cần được kiểm soát chặt chẽ hơn để nâng cao độ minh bạch và tính linh hoạt trong cân đối ngân sách. Qua phân tích thực trạng áp dụng chính sách chuyển nguồn tại Đồng Nai và tiếp thu một số kinh nghiệm của quốc tế, luận văn đưa ra một số khuyến nghị nhằm khơi thông một nguồn thu quan trọng hằng năm đảm bảo tính cân đối, bền vững và hiệu quả trong quản lý NSNN ở cấp độ địa phương. Một số kiến nghị cụ thể như sau: Đồng nghĩa với việc trả lãi vay hằng năm 1
iv Thứ nhất, cho phép các địa phương được chủ động phân bổ dự toán từ nguồn vượt thu ngân sách hàng năm cho chi đầu tư phát triển để hạn chế tình trạng trong khi ngân sách vẫn thừa ngân quỹ thì địa phương lại phải đi vay nợ để tài trợ cho đầu tư. Thứ hai, đối với nguồn quỹ phát triển nhà, quỹ phát triển đất, khuyến nghị đưa vào nguồn xây dựng cơ bản tập trung trong cân đối để bố trí hằng năm thay vì trích quỹ ngoài ngân sách như hiện nay, giúp cải thiện tính minh bạch và hiệu quả phân bổ ngân sách. Thứ ba, đối với các dự án xây dựng cơ bản, tăng cường kỷ luật ngân sách bằng cách gia tăng các mức phạt, kịp thời thu hồi các khoản đầu tư không hiệu quả qua rà soát hằng năm thay vì cho chuyển nguồn do hết thời hạn thanh toán. Cuối cùng, quy định thời hạn tối đa đối với các khoản chuyển nguồn chi thường xuyên không quá một thời hạn nhất định, chẳng hạn là hai năm, quá thời hạn này nếu không kịp giải ngân thực hiện sẽ bị thu hồi để bố trí cho những nhiệm vụ cấp bách khác.
v MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................................. i LỜI CẢM ƠN....................................................................................................................... ii TÓM TẮT LUẬN VĂN ......................................................................................................iii MỤC LỤC ............................................................................................................................ v DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................................ vii DANH MỤC BẢNG..........................................................................................................viii DANH MỤC HÌNH ............................................................................................................ ix DANH MỤC PHỤ LỤC ...................................................................................................... x CHƯƠNG 1 .......................................................................................................................... 1 GIỚI THIỆU ........................................................................................................................ 1 1.1 Bối cảnh chính sách ................................................................................................ 1 1.2 Mục tiêu nghiên cứu ................................................................................................ 3 1.3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu............................................................................... 3 1.4 Câu hỏi nghiên cứu ................................................................................................. 4 1.5 Kết cấu của nghiên cứu ........................................................................................... 4 CHƯƠNG 2 .......................................................................................................................... 5 CƠ SỞ LÝ THUYẾT........................................................................................................... 5 2.1 Các khái niệm chung ................................................................................................... 5 2.1.1 Định nghĩa NSNN ............................................................................................... 5 2.1.2 Cân đối NSNN ..................................................................................................... 5 2.1.3 Chuyển nguồn NSNN .......................................................................................... 6 2.2 Ngân sách bền vững, kỷ luật và minh bạch tài khóa ................................................... 7 2.2.1 Tính bền vững của NSNN ................................................................................... 7 2.2.2 Kỷ luật tài khóa ................................................................................................... 8 2.2.3 Minh bạch tài khóa .............................................................................................. 8 2.3 Tổng quan các nghiên cứu trước có cùng lĩnh vực đang nghiên cứu.......................... 9
vi 2.3.1 Một số nghiên cứu của WB ................................................................................. 9 2.3.2 Một số nghiên cứu IMF và OECD .................................................................... 10 2.3.3 Một số nghiên cứu trong nước........................................................................... 11 CHƯƠNG 3 ........................................................................................................................ 12 THỰC TRẠNG CHUYỂN NGUỒN NSĐP TỈNH ĐỒNG NAI .................................... 12 GIAI ĐOẠN 2011-2015 ..................................................................................................... 12 3.1 Tình hình thực hiện dự toán NSNN hằng năm.......................................................... 12 3.1.1 Bức tranh thu NSNN, điều tiết NSĐP và cân đối chi NSĐP qua các báo cáo tài khóa ............................................................................................................................ 12 3.1.2 Dựng lại bức tranh NSĐP theo số thực chi và dự toán thường niên ................. 16 3.2 Cơ cấu chi chuyển nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai thời gian qua ............ 18 3.2.1 Chuyển nguồn chi đầu tư phát triển................................................................... 19 3.2.1.1 Chuyển nguồn chi đầu tư XDCB ................................................................. 19 3.2.1.2 Chuyển nguồn trích các quỹ từ nguồn thu tiền sử dụng đất ........................ 21 3.2.2 Chuyển nguồn chi thường xuyên ....................................................................... 24 3.2.2.1 Chuyển nguồn chi hoạt động thường xuyên ................................................ 24 3.2.2.2 Chuyển nguồn chi cải cách tiền lương còn dư ............................................. 25 3.3 Chuyển nguồn “âm” .................................................................................................. 27 CHƯƠNG 4 ........................................................................................................................ 29 KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ......................................................... 29 4.1 Kết luận ..................................................................................................................... 29 4.2 Khuyến nghị chính sách ............................................................................................ 30 4.2.1 Đối với chính quyền Trung ương ...................................................................... 30 4.2.2 Đối với chính quyền địa phương ....................................................................... 31 4.3 Giới hạn và tính mở của đề tài .................................................................................. 32
vii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CN : Chuyển nguồn DNNN : Doanh nghiệp Nhà nước DTĐN : Dự toán đầu năm DTBS : Dự toán bổ sung ĐVT : Đơn vị tính GRDP : Tổng sản phẩm trên địa bàn (Gross Regional Domestic Product) GFSM : Hệ thống Thống kê tài chính Chính phủ (Government Finance Statistics Manual) HĐND : Hội đồng Nhân dân IMF : Quỹ tiền tệ quốc tế (International Monetary Fund) KBNN : Kho bạc Nhà nước MOF : Bộ Tài chính Việt Nam (Ministry of Finance) NQD : Ngoài quốc doanh NSĐP : Ngân sách Địa phương NSNN : Ngân sách Nhà nước NSTW : Ngân sách Trung ương OECD : Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organisation for Economic Co-operation and Development) TNCN : Thu nhập cá nhân TNDN : Thu nhập doanh nghiệp UBND : Ủy ban Nhân dân WB : Ngân hàng Thế giới (World Bank) XDCB : Xây dựng cơ bản XSKT : Xổ số kiến thiết
viii DANH MỤC BẢNG Bảng 3.1 Tiêu thức so sánh quyết toán, dự toán chi NSĐP ................................................. 16 Bảng 3.2 So sánh cơ cấu chi NSĐP bao gồm và loại trừ chuyển nguồn ............................. 18 Bảng 3.3 Cơ cấu chi chuyển nguồn địa phương giai đoạn 2011-2015 ................................ 19 Bảng 3.4 Một số dự án vượt thời gian dự kiến và đội chi phí so với dự kiến ..................... 20 Bảng 3.5Lộ trình tăng lương cơ bản của Chính phủ giai đoạn 2011-2015 .......................... 25
ix DANH MỤC HÌNH Hình 1.1 Thu NSĐP giai đoạn 2011-2015 ............................................................................. 1 Hình 1.2 Cơ cấu Thu, chi NSĐP bình quân 2011-2015 ........................................................ 3 Hình 2.1 Nguyên tắc cân đối NSĐP ...................................................................................... 6 Hình 3.1 Tình hình thực hiện dự toán thu NSNN, điều tiết nguồn thu NSTW, thu NSĐP . 13 Hình 3.2 Cơ cấu chi NSĐP giai đoạn 2011-2015 ................................................................ 14 Hình 3.3 Thực hiện dự toán chi NSĐP sau loại trừ yếu tố chuyển nguồn ........................... 17 Hình 3.4 Thu tiền sử dụng đất trên toàn địa bàn tỉnh giai đoạn 2011-2015 ........................ 22 Hình 3.5 Hình thành, cho vay và hoàn trả quỹ nhà đất........................................................ 23 Hình 3.6 Lịch phê chuẩn dự toán, quyết toán ngân sách hằng năm .................................... 25 Hình 3.7 Nhu cầu và nguồn đảm bảo cải cách tiền lương ................................................... 26 Hình 3.8 So sánh vay và sử dụng chuyển nguồn ................................................................. 28
x DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục số 1. Dự toán thu NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 ........... 37 Phụ lục số 2. Quyết toán thu NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 ...... 38 Phụ lục số 3. Điều tiết nguồn thu NSĐP trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 39 Phụ lục số 4. Dự toán chi NSĐP tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 ................................ 40 Phụ lục số 5. Quyết toán chi NSĐP tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 ........................... 41 Phụ lục số 6. Tình hình thực hiện dự toán chi NSĐP giai đoạn 2011-2015 ........................ 42 Phụ lục số 7. Cân đối NSĐP tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015 ...................................... 43 Phụ lục số 8. Quyết toán chi NSĐP sau loại trừ chuyển nguồn........................................... 44 Phụ lục số 9. Cơ cấu chuyển nguồn trong cân đối NSĐP giai đoạn 2011-2015 ................. 45 Phụ lục số 10. Tạm ứng trong dự toán vốn XDCB một số công trình trọng điểm .............. 46 Phụ lục số 11. Tình hình thu và phân bổ tiền sử dụng đất địa phương 2011-2015 ............. 47 Phụ lục số 12. Thực chi lương và các khoản mang tính chất lương thực tế giai đoạn 2011- 2015 ..................................................................................................................................... 48 Phụ lục số 13. Phân cấp tiền lương và các khoản mang tính chất lương ............................. 49 Phụ lục số 14. Biên chế công chức, biên chế hội, số người làm việc và hợp đồng lao động trong các cơ quan, tổ chức hành chính, đơn vị sự nghiệp và tổ chức hội có tính chất đặc thù trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015................................................................. 50 Phụ lục số 15 Chi tiết huy động và dư nợ địa phương đầu tư theo Khoản 3 Điều 8 Luật NSNN................................................................................................................................... 51
1 CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU 1.1 Bối cảnh chính sách Công tác quản lý NSĐP đã có những đóng góp quan trọng vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Đồng Nai trong thời gian qua, góp phần đảm bảo công tác quốc phòng, an ninh, trật tự cũng như đảm bảo công bằng xã hội trên địa bàn. NSĐP đóng vai trò là nguồn lực không thể thiếu để địa phương hoàn thành các kế hoạch đầu tư xây dựng các công trình trọng điểm cũng như duy trì các hoạt động, chương trình, đề án thường xuyên của bộ máy chính quyền địa phương các cấp. Ngân sách đã được quản lý và chi tiêu một cách có hệ thống hơn qua các văn bản quy phạm pháp luật được Hội đồng Nhân dân (HĐND) tỉnh ban hành, đáp ứng cơ bản yêu cầu ổn định và tăng trưởng kinh tế địa phương. Bên cạnh các kết quả đạt được, NSĐP tỉnh Đồng Nai trong thời gian qua vẫn còn tồn tại một số mặt hạn chế. Giai đoạn 2011-2015, quy mô nguồn thu/GRDP giảm từ 12% năm 2011 xuống còn 9% năm 2015, NSĐP còn phụ thuộc nhiều vào các nguồn thu thiếu tính bền vững. Cơ cấu Hình 1.1 Thu NSĐP giai đoạn 2011-2015 Quy mô so nguồn thu với GDP 100% 14% 90% 12% 80% 70% 10% 60% 8% 50% 40% 6% 30% 4% 20% 2% 10% 0% 0% 2011 2012 2013 2014 2015 thu bền vững thu đặc biệt thu bổ sung mục tiêu từ nstw thu từ năm trước vay huy động đầu tư % thu bền vững/GDP % tổng thu/GDP Nguồn: Quyết toán NSĐP giai đoạn 2011-2015
2 Trong khi đó, nhu cầu chi tiêu không ngừng gia tăng, tốc độ tăng chi bình quân luôn nhanh hơn tăng thu. Đáng lưu ý là cả hai tốc độ này vẫn còn rất chậm so với tốc độ tăng của nợ chính quyền địa phương2. Tình trạng thu, chi vượt dự toán duy trì ở mức độ cao do chuyển nguồn hằng năm làm mờ đi độ tin cậy của các báo cáo cân đối ngân sách… Bước sang năm 2017, năm đầu tiên của chu kỳ ổn định ngân sách tiếp theo, Đồng Nai tiếp tục đối mặt với nhiều thách thức đáng kể. Dự kiến nguồn thu từ các khoản thuế ổn định, bền vững như thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), thuế thu nhập cá nhân (TNCN), thuế giá trị gia tăng (GTGT), thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) tiếp tục giảm theo các lộ trình cải cách hệ thống thuế nội địa3. Thêm vào đó là việc giảm mạnh tỷ lệ địa phương được hưởng theo phân cấp từ các nguồn thu này từ 51% năm 2015 xuống còn 47% trong suốt thời kỳ 2017-20204. Trong khi đó, dự kiến nhu cầu chi tiêu của chu kỳ ngân sách mới sẽ tăng nhanh do điều chỉnh tăng định mức chi thường xuyên5 và vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) của các dự án trọng điểm mới trong kế hoạch đầu tư công trung hạn theo Luật NSNN 2015 và Luật Đầu tư công 20146. Ngoài ra, nợ đến hạn của chính quyền địa phương từ chu kỳ ổn định ngân sách trước chuyển sang cũng là một vấn đề quan ngại cho nhiệm vụ cân đối ngân sách sắp tới. Trước tình hình đó, công tác cơ cấu lại các nội dung thu chi theo hướng đảm bảo cân đối, bền vững, minh bạch và kỷ luật tài khóa là một nhiệm vụ vô cùng cấp thiết đối với địa phương. Do chiếm tỷ trọng bình quân khá lớn giai đoạn 2011-2015, thu và chi chuyển nguồn là một trong những nội dung cần được quan tâm nhất bởi những đặc thù riêng biệt của nó so với các nội dung đã được bố trí rõ ràng trong các dự toán thường niên. 2 Tốc độ tăng thu bình quân giai đoạn này là 12,29%, tăng chi bình quân là 12,37%, tăng nợ chính quyền địa phương là 45,35%. 3 Lộ trình giảm thuế suất thuế TNDN phổ thông xuống còn 18%, tiếp tục áp dụng các mức thuế suất thuế TNDN ưu đãi theo địa bàn và lĩnh vực, ngành nghề; mở rộng các đối tượng không chịu thuế GTGT, giảm thuế suất thuế GTGT một số mặt hàng; giảm thuế suất thuế TTĐB một số mặt hàng… 4 Nghị quyết số 34/2016/NQ-HĐND ngày 09/12/2016 của HĐND tỉnh Đồng Nai về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2017-2020. 5 Nghị quyết số 33/2016/NQ-HĐND ngày 09/12/2016 của HĐND tỉnh Đồng Nai Quy định về định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách tỉnh Đồng Nai năm 2017, giai đoạn 2017-2020 6 Nghị quyết số 37/2016/NQ-HĐND ngày 09/12/2016 của HĐND tỉnh Đồng Nai về giao chỉ tiêu đầu tư công năm 2017
3 Hình 1.2 Cơ cấu Thu, chi NSĐP bình quân 2011-2015 53% 27% 2% 49% 3% 28% 0% 17% 13% 3% 5% Chi đầu tư phát triển Thu bền vững Thu đặc biệt Chi trả nợ Bổ sung từ NSTW Chuyển nguồn Chi thường xuyên Kết dư Vay Chi chuyển nguồn Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính Nguồn: Tổng hợp quyết toán NSĐP giai đoạn 2011-2015 1.2 Mục tiêu nghiên cứu Thứ nhất, chứng minh chuyển nguồn ngân sách chỉ mang tính thủ tục, thiên về kỹ thuật, kế toán hơn là giúp phát huy hiệu quả chính sách theo kỳ vọng. Không những vậy, tác giả cũng sẽ chứng minh rằng, chính sách chuyển nguồn hiện tại đang áp dụng có khả năng làm suy giảm khả năng cân đối, tính bền vững, độ minh bạch và tính kỷ luật của NSĐP. Thứ hai, dựa trên kết quả nghiên cứu này, đối với chính sách chuyển nguồn hằng năm, tác giả sẽ đề xuất những giải pháp khả dĩ để hoàn thiện hơn chính sách chuyển nguồn hiện tại đang áp dụng ở Đồng Nai nói riêng và cả nước nói chung. 1.3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là chính sách chuyển nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai. Bao gồm: chuyển nguồn dự toán chi đầu tư XDCB, chi hoạt động thường xuyên, chi cải cách tiền lương (từ nguồn vượt thu) và chi trích quỹ nhà, đất (từ nguồn thu tiền sử dụng đất) chưa thực hiện qua các năm. Phạm vi nghiên cứu là các khoản thu chi trong cân đối theo phân cấp NSĐP tỉnh Đồng Nai. Các khoản thu, chi quản lý qua ngân sách (thu chi ngoài cân đối) không thuộc phạm vi của nghiên cứu. Từ năm 2017, thu và chi xổ số kiến thiết (XSKT) - nội dung chủ yếu ngoài cân đối được đưa vào cân đối NSĐP nên các nghiên cứu và kiến nghị liên quan nguồn này sẽ được thể hiện trong nguồn vốn XDCB tập trung trong cân đối.
4 Tác giả sử dụng số liệu chu kỳ ổn định ngân sách gần nhất (giai đoạn 2011-2015) làm cơ sở dữ liệu cho những phân tích của mình. Các số liệu dự toán và quyết toán NSĐP do Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Đồng Nai, Sở Tài chính và KBNN cung cấp. Số liệu NSNN tác giả tự tổng hợp qua các nguồn được Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư công bố. 1.4 Câu hỏi nghiên cứu Nghiên cứu đưa ra những lập luận và phân tích nhằm trả lời các câu hỏi: (1) Chính sách chuyển nguồn NSNN làm suy giảm khả năng cân đối, tính bền vững, độ minh bạch và kỷ luật ngân sách như thế nào? (2) Đâu là những định hướng cải cách và giải pháp khả dĩ giúp cải thiện tính hiệu quả, bền vững và minh bạch đối với chính sách chuyển nguồn? 1.5 Kết cấu của nghiên cứu Luận văn được trình bày theo kết cấu gồm có 04 nội dung chính: Trong chương đầu tiên, tác giả trình bày phần giới thiệu chung về đề tài, bao gồm bối cảnh chính sách, lý do, mục tiêu, đối tượng nghiên cứu để đưa ra câu hỏi nghiên cứu chung xuyên suốt đề tài. Chương 2, tác giả dựa vào những cơ sở lý thuyết về các khái niệm cân đối ngân sách, bền vững tài khóa, khung đánh giá minh bạch, kỷ luật tài khóa để làm cơ sở lý luận chung cho nghiên cứu. Cũng trong chương này, tác giả trình bày tóm lược một số nghiên cứu của thế giới và trong nước có nội dung liên quan chủ đề đang thực hiện. Nội dung Chương 3 chủ yếu tập trung vào phân tích thực trạng áp dụng chính sách chuyển nguồn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai trong thời gian vừa qua. Cuối cùng, qua những phân tích và nhận định trong các chương trên, tác giả rút ra kết luận về vấn đề đang nghiên cứu trong Chương 4. Đồng thời, trên cơ sở đó, tác giả đưa ra một số khuyến nghị chính sách để nâng cao hiệu quả áp dụng chính sách chuyển nguồn góp phần phân bổ nguồn lực hiệu quả, đảm bảo cân đối ngân sách, tính bền vững, minh bạch và kỷ luật tài khóa trong thời gian tới.
5 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT 2.1 Các khái niệm chung 2.1.1 Định nghĩa NSNN NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước7. Các khoản thu bao gồm thuế, phí, lệ phí, thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp cá nhân, viện trợ và các khoản thu khác mang tính bắt buộc theo quy định của pháp luật8. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. NSNN bao gồm Ngân sách Trung ương (NSTW) và NSĐP được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể ở cấp ngân sách9. Theo đó, thu NSNN được chia làm ba nhóm chính là: (i) nhóm Trung ương được hưởng 100%; (ii) nhóm địa phương được hưởng 100%; (iii) nhóm Trung ương và từng địa phương chia sẻ với nhau theo một tỷ lệ nhất định trong một thời kỳ ổn định ngân sách (thường từ 03-05 năm). Trong nhóm 100% địa phương được hưởng, ngoài các khoản phí, lệ phí và các khoản thu từ đất, các khoản thu đặc biệt khác như thu từ kết dư, chuyển nguồn năm trước, thu từ NSTW bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu cho các địa phương để thực hiện các dự án, công trình trọng điểm. Các khoản chi theo phân cấp và tùy thuộc vào quy mô, cấp độ quản lý của cấp ngân sách nhưng đảm bảo bao gồm các nội dung chính là: (i) chi đầu tư phát triển, (ii) chi thường xuyên, (iii) chi trả nợ, (iv) chi chuyển giao cho cấp ngân sách khác và (v) chi chuyển nguồn NSNN sang năm ngân sách tiếp theo. 2.1.2 Cân đối NSNN Nguyên tắc cân đối của NSNN là tổng số thu NSNN (bao gồm thu từ thuế, phí, lệ phí và các nguồn thu khác) phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên, đồng thời phải đảm bảo tính tích 7 Điều 1 Luật NSNN 2002; Khoản 14 Điều 4 Luật NSNN 2015 8 Điều 2 Luật NSNN 2002; Điều 5 Luật NSNN 2015 9 NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND (Khoản 1 Điều 4 Luật NSNN)
6 lũy lũy tiến vào chi đầu tư phát triển. Trong trường hợp xảy ra bội chi thì số bội chi này không được cao hơn chi đầu tư phát triển để đảm bảo xu hướng cân bằng NSNN10. Theo phân cấp ngân sách, NSĐP được cân đối với tổng chi không được vượt quá tổng thu. Ngoài ra, địa phương còn được huy động vay với mức dư nợ tối đa 30% dự toán chi đầu tư XDCB của ngân sách cấp tỉnh để đầu tư cho các công trình, kết cấu hạ tầng trong danh mục kế hoạch 05 năm đã được HĐND thông qua11. Sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển NSĐP, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên12. Hình 2.1 Nguyên tắc cân đối NSĐP Nhiệm vụ chi theo phân Nguồn thu năm hiện tại cấp năm hiện tại Kết dư • Thu từ kết dư năm trước • Chi ĐTPT • Số dương trong • Thu từ chuyển nguồn năm trước • Chi thường xuyên trường hợp bội -- thu • Thu bổ sung từ NSTW • Chi trợ cấp NS cấp dưới • Số âm trong • Thu NSĐP theo phân cấp • Chi trả nợ trường hợp bội • Thu từ vay để ĐTPT • Chi chuyển nguồn sang chi năm sau Nguồn: Tác giả tự vẽ 2.1.3 Chuyển nguồn NSNN 10 Khoản 1 Điều 8 Luật NSNN 2002; Khoản 2 Điều 7 Luật NSNN 2015 11 Hạn mức 30% vốn XDCB theo Khoản 3 Điều 8 Luật NSNN 2002; theo khoản 5 Điều 7, hạn mức này là 20% số thu địa phương được hưởng theo phân cấp 12 Khoản 2 Điều 4 Luật NSNN 2002, Khoản 8 Điều 9 Luật NSNN 2015
7 Quy định tại Điều 62 Luật NSNN 2002, các dự toán được bố trí trong năm, đến hết kỳ chỉnh lý quyết toán (31/01 năm sau), nếu chưa chi phải hủy dự toán hoặc được chuyển nguồn vào ngân sách năm sau. Theo đó, Bộ Tài chính hướng dẫn phân loại chuyển nguồn theo chế độ kế toán kho bạc gồm hai loại cơ bản. Một là, chuyển nguồn phải được xét chuyển như các dự toán chi được bổ sung vào Quý IV, các nhiệm vụ khắc phục hậu quả thiên tai, hỏa hoạn, vốn đối ứng dự án ODA, các hợp đồng mua sắm tài sản đã được thanh toán một phần, các dự án đã bố trí đủ vốn theo quyết định đầu tư… Hai là, chuyển nguồn không phải xét chuyển như nguồn dự toán chi của các đơn vị có tự chủ tài chính, kinh phí chương trình, đề án nghiên cứu, kinh phí thực hiện cải cách tiền lương13… 2.2 Ngân sách bền vững, kỷ luật và minh bạch tài khóa 2.2.1 Tính bền vững của NSNN Theo WB (2000), bền vững ngân sách là trạng thái NSNN có thể duy trì được trong trung hạn mà không làm tăng thái quá tổng gánh nặng nợ và ảnh hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô14. Quan điểm này được IMF công nhận một lần nữa tại Cẩm nang Minh bạch tài khóa của IMF (2007): “Các chính sách tài khóa được coi là không bền vững nếu chính sách hiện tại có thể dẫn tới tăng nợ lên đến mức không bền vững”. Bền vững ngân sách là khái niệm rộng. Đã có nhiều nhà kinh tế đưa ra những khái niệm và định nghĩa khác nhau. Một trong số ấy được thừa nhận và áp dụng rộng rãi là quan điểm của Schick (2005). Theo ông, một trạng thái bền vững ngân sách phải đảm bảo bốn yếu tố chính, đó là: (i) khả năng thanh toán của Chính phủ đối với các nghĩa vụ tài chính cũng như các khả năng trả nợ của Chính phủ; (ii) đảm bảo tăng trưởng kinh tế bằng các chính sách chi tiêu công; (iii) duy trì tính ổn định của tài khóa nghĩa là đảm bảo các chính sách thuế ổn định, không thay đổi nhiều tạo áp lực cho người dân; 13 Khoản 1 Mục I Thông tư số 108/2008/TT-BTC 14 WB (2000), Việt Nam - đánh giá chi tiêu công 2000
8 (iv) đảm bảo tính công bằng giữa các thế hệ. Nghĩa là Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ hiện tại với nguồn lực hiện tại mà không làm gánh nặng cho thế hệ tương lai, Chính phủ không được phép trì hoãn hoặc chối bỏ các nhiệm vụ hiện tại sang tương lai làm ảnh hưởng đến các quyết định trong tương lai15. Một cách tiếp cận khác, tính bền vững được phân tích theo từng cơ cấu thu, chi ngân của sách. Về thu, các khoản thu thường xuyên, nhất là nguồn thu phân chia giữa NSTW và NSĐP (thu từ thuế) có tính ổn định cao, cơ sở thuế rộng, là các nguồn mang lại thu nhập bền vững cho ngân sách. Mặt khác, các khoản thu từ đất và quyền tài sản không bền vững và sẽ cạn dần theo thời gian. Về chi tiêu ngân sách, chi đầu tư phát triển có tác động tích cực tới sự phát triển kinh tế bền vững (Rosengard và đtg, 2006). 2.2.2 Kỷ luật tài khóa Kỷ luật tài khóa là kiểm soát chi tiêu ở tất cả quy trình ngân sách, từ việc đảm bảo khả năng dự báo nguồn thu đáng tin cậy đến việc kiểm soát tốt chi tiêu đối với chức năng chi tiêu và tổng thể ở cấp tổ chức16. Kỷ luật tài khóa gắn liền với các tiêu chí đánh giá quan trọng về hiệu quả hoạt động tài khóa: tổng thu, cân đối tài khóa và nợ công. Khả năng tiếp cận tín dụng dễ dàng thường làm yếu đi các ràng buộc ngân sách về vay nợ và làm trì hoãn những điều chỉnh cần thiết để khắc phục các yếu kém trong thu chi dù ngân sách đang phải đối mặt với tình trạng bất cân đối nghiêm trọng17. 2.2.3 Minh bạch tài khóa Minh bạch tài khóa được định nghĩa là việc công khai với người dân phần lớn các vấn đề về cấu trúc và các chức năng của Chính phủ, các mục tiêu tài khóa dành cho các dự án, các tài khoản công. Minh bạch tài khóa bao gồm khả năng có thể tiếp cận dễ dàng đến các thông tin đáng tin cậy, dễ hiểu, kịp thời, có thể so sánh được với quốc tế về các hoạt động tài khóa của Chính phủ18. 15 Schick (2005), Sustainable Buget Policy 16 S. Chiavo - Campo và P.S.A. Sundaram (2003), Phục vụ và duy trì 17 Alta Fölscher - Quản lý ngân sách địa phương, tr 112, 116 18 Kopits, George, and J. D. Craig (1998), Transparency in Government Operations
9 Minh bạch tài khóa đóng vai trò quan trọng để đảm bảo bền vững tài khóa. Minh bạch tài khóa còn góp phần tăng cường hiệu quả quản lý tài chính công. Tính toàn diện và minh bạch là những điều kiện cần thiết cho kỷ luật tài khóa tổng thể19. 2.3 Tổng quan các nghiên cứu trước có cùng lĩnh vực đang nghiên cứu 2.3.1 Một số nghiên cứu của WB Nghiên cứu “Sửa đổi Luật NSNN 2002 của Việt Nam: Các đề xuất dựa trên kinh nghiệm quốc tế” của WB20 cho rằng chuyển nguồn góp phần làm giảm khả năng tiên liệu trong việc lập kế hoạch cũng như dẫn đến độ tin cậy và tính minh bạch của việc thực hiện kế hoạch chi tiêu ở địa phương kém, chuyển nguồn phần nhiều ở chi đầu tư. Báo cáo này cũng nhận định rằng vấn đề này nếu được giải quyết sẽ tác động tích cực đến hiệu suất chi tiêu cũng như minh bạch tài khóa ở địa phương. Do vậy, WB cũng khuyến nghị hạn chế chuyển nguồn đối với chi đầu tư bằng cách lập dự toán ngân sách trung hạn bám sát với kế hoạch đầu tư trung hạn. Điều này đồng nghĩa với việc bố trí dự toán vừa đủ hằng năm theo tiến độ thực hiện dự án trung hạn chứ không bố trí dự toán bán phần hay toàn phần như hiện nay. Ngoài ra, trong một nghiên cứu về tính minh bạch tài khóa của Việt Nam, dựa trên phương pháp định lượng và định tính, WB khuyến nghị Việt Nam nên bỏ quy định về chi chuyển nguồn phần vượt thu so với dự toán. Thay vào đó, phần vượt thu này sẽ được trình bổ sung dự toán chi và phải được cơ quan lập pháp phê duyệt trong dự toán bổ sung của năm. Trong những điều kiện bất khả kháng, chỉ cho phép chi chuyển nguồn đối với nhiệm vụ chi đầu tư21. Cũng trong nghiên cứu này, WB cho rằng việc loại bỏ các quỹ tài chính công ra khỏi ngân sách tổng thể làm méo mó trong đánh giá bức tranh tài khóa tổng thể. Do vậy, cần lồng ghép các quỹ này vào ngân sách và quyết toán cho phù hợp với thông lệ tốt theo chuẩn mực GFSM 2001. Nhiều quốc gia trên thế giới chỉ cho phép chuyển nguồn đối với các khoản chi tiêu dầu tư. Việc chuyển nguồn ngân sách chi đầu tư phải theo sát và hài hòa với kế hoạch đầu tư trung 19 WB (2005) Việt Nam quản lý chi tiêu công để tăng trưởng và giảm nghèo 20 World bank (2014), Revising Vietnam’s State Budget Law (2002): Proposals Drawing On International Experience 21 World bank (2014), Vietnam fiscal transparency review: analysis and stakeholder feedback on state budget information in the public domain