Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Thực hiện chính sách về quản lý đất đai trên địa bàn huyện Châu Thành, tỉnh An Giang

Chia sẻ: ViJensoo ViJensoo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:80

Thêm vào BST

Báo xấu

25
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn gồm có 3 chương với các nội dung như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật về thực hiện chính sách QLĐĐ. Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách QLĐĐ tại huyện Châu Thành, tỉnh An Giang. Chương 3: Định hướng, giải pháp tăng cường công tác thực hiện chính sách QLĐĐ tại huyện Châu Thành, tỉnh An Giang.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Thực hiện chính sách về quản lý đất đai trên địa bàn huyện Châu Thành, tỉnh An Giang

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐỖ MINH MẪN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN CHÂU THÀNH, TỈNH AN GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2021
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ĐỖ MINH MẪN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH VỀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN CHÂU THÀNH, TỈNH AN GIANG Ngành: Chính sách công Mã số: 8340402 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. BÙI QUANG BÌNH HÀ NỘI, 2021
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, vừa là địa bàn cư trú của dân cư, tạo không gian sinh tồn cho xã hội loài người, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống. Mỗi chế độ nhà nước đều gắn liền với một phạm vi lãnh thổ nhất định, để đạt được những mục tiêu chung của xã hội các quốc gia đều quan tâm đến vấn đề quản lý nhà nước (QLNN) về đất đai [1]. Đặc biệt trong xu thế phát triển như hiện nay, việc quản lý và sử dụng đất (SDĐ) đang đặt ra những mối quan tâm đặc biệt ở tất cả các quốc gia. Hiệu quả của công tác QLNN về đất đai tác động rất lớn tới nhiều lĩnh vực, nhiều mặt của kinh tế xã hội, nhất là trong giai đoạn phát triển nền kinh tế thị trường. Do đó, làm tốt công tác QLNN về đất đai hết sức quan trọng. Đất đai là tài nguyên có hạn về số lượng, cố định, không thể thay thế. Chính vì vậy việc quản lý sử dụng tài nguyên quý giá này một cách hợp lý không những có ý nghĩa quyết định đến sự phát triển nền kinh tế mà còn đảm bảo cho mục tiêu chính trị. Ngay từ khi con người biết chăn nuôi, trồng trọt thì vấn đề SDĐ không còn đơn giản nữa bởi nó phát triển song song với những tiến bộ của nền khoa học kỹ thuật, kinh tế, chính trị, xã hội. Nước ta hiện nay đang đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Chính quá trình này đang đặt ra những yêu cầu to lớn đối với công tác QLNN về mọi mặt của đời sống kinh tế xã hội, trong đó QLNN về đất đai là một nội dung quan trọng. Tình hình quản lý và SDĐ của nước ta trong những năm gần đây khá phức tạp. Quá trình tổ chức quản lý và SDĐ cũng đã bộc lộ những hạn chế, yếu kém, nảy sinh nhiều vấn đề mới nằm ngoài tầm kiểm soát của nhà nước như: SDĐ không đúng mục đích, giao đất trái thẩm quyền, tranh chấp và lấn chiếm đất đai, quy hoạch sai nguyên tắc, khiếu nại tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật về đất đai ngày càng nhiều… 1
Nhìn chung công tác QLNN về đất đai của huyện Châu Thành, tỉnh An Giang đến nay được đảm bảo chặt chẽ, đúng luật, việc ban hành và thực thi chính sách về quản lý đất đai (QLĐĐ) đã tạo được sự đồng thuận trong nhân dân, thu hút được các nhà đầu tư đến An Giang nói chung và huyện Châu Thành nói riêng ngày càng nhiều. Tuy nhiên, tình hình diễn biến quan hệ về đất đai xuất hiện những vấn đề mới và phức tạp, quá trình quản lý chưa theo kịp với tốc độ phát triển, năng lực QLĐĐ còn hạn chế, tình hình đơn thư khiếu nại liên quan đến đất đai còn nhiều. Tình hình vi phạm trong quản lý, SDĐ còn khá phổ biến, tình trạng sử dụng lãng phí đất đai vẫn diễn ra. Vì vậy, việc nghiên cứu thực tiễn quá trình QLNN về đất đai ở huyện Châu Thành, tỉnh An Giang qua đó đánh giá hiệu quả QLNN về đất đai trên địa bàn huyện cũng như chỉ ra được những vấn đề còn yếu kém, bất cập và nguyên nhân để từ đó có những đề xuất, phương hướng quản lý phù hợp hơn với những yêu cầu phát triển của huyện trong tương lai là hết sức cần thiết. Xuất phát từ những lý do trên, để đánh giá một cách đầy đủ và khoa học tình hình thực hiện chính sách QLĐĐ trên địa bàn huyện Châu Thành, tôi chọn đề tài “Thực hiện chính sách về QLĐĐ trên địa bàn huyện Châu Thành, An Giang” làm luận văn tốt nghiệp cao học, chuyên ngành Chính sách công. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Công trình nghiên cứu vấn đề chính sách đất đai là rất nhiều, nhưng đây là lần đầu tiên một nghiên cứu đề tài tại huyện Châu Thành, tỉnh An Giang – Tác giả đã trình bày thực trạng về công tác quản lý đất đai và đưa ra các giải pháp cụ thể phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương. Vấn đề QLNN về đất đai vẫn còn là vấn đề mang tính thời sự nóng bỏng được dư luận xã hội đặc biệt quan tâm nhiều. Đã có rất nhiều công trình nghiên cứu trên nhiều phương diện, khía cạnh và ở nhiều mức độ khác nhau về lĩnh vực đất đai trên toàn quốc, cũng như ở mỗi địa phương. 2
Trước thời kỳ đổi mới, nước ta có Luật Cải cách ruộng đất năm 1953, trong thời kỳ đổi mới của đất nước cùng với sự ra đời của Luật Đất đai 1987, 1993, 2003 và gần đây nhất là năm 2013, đã có nhiều công trình nghiên cứu về chính sách đất đai, tình hình nghiên cứu các đề tài khoa học về lĩnh vực đất đai nói chung và QLNN về đất đai nói riêng phát triển khá nhanh tại nước ta. Ngoài các vấn đề liên quan đến quản lý quy hoạch, kế hoạch SDĐ, thanh tra, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật, thống kê tình hình SDĐ, giải quyết các khiếu kiện liên quan đến đất đai…. thì còn có các vấn đề QLNN về đất đai gắn với chuyển mục đích SDĐ, chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa đối với diện tích đất trồng lúa kém hiệu quả, các vấn đề quản lý mang tính kỹ thuật như quy hoạch, định giá đất, các vấn đề về thị trường chuyển nhượng quyền SDĐ trong thị trường bất động sản, các vấn đề về đền bù giải phóng mặt bằng, là đề tài được nghiên cứu trao đổi nhiều. Đối với các nghiên cứu sinh và học viên cao học, cũng có khá nhiều đề tài nghiên cứu liên quan đến QLNN về đất đai, đặc biệt đối với chuyên ngành QLĐĐ ở một số trường đại học. Đã có nhiều luận án, luận văn, các bài báo cáo nghiên cứu về vấn đề này, trong đó, những công trình liên quan trực tiếp đến đề tài tiêu biểu như: - Nguyễn Khắc Thái Sơn [2] đã nêu lên một số vấn đề lý luận về quản lý hành chính nhà nước về đất đai và bộ máy QLNN về đất đai. Tác giả đã làm rõ cơ sở pháp lý về hoạt động QLĐĐ, như: Quy định về lập quy hoạch, kế hoạch SDĐ; Quy định về cấp giấy chứng nhận quyền SDĐ; Quản lý việc cấp giấy chứng nhận quyền SDĐ; Thống kê, kiểm kê đất đai; quản lý giám sát việc thực hiện quyền của người SDĐ; Thanh tra kiểm tra việc chấp hành các quy định của Pháp luật về đất đai; Giải quyết tranh chấp đất đai. - Nguyễn Thị Ngọc Anh [3] đã tổng kết về hiện trạng SDĐ tại huyện Tiên Du, tỉnh Bắc Ninh một cách sâu sắc, nêu những bất cập, hạn chế và sự chồng chéo của chính sách quản lý. Tuy nhiên luận văn này chưa cập nhật chi 3
tiết về nội dung liên quan đến đất đai mà chỉ nghiên cứu về chuyển đổi cơ cấu đất đai để phục vụ mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa tại địa phương. - Nguyễn Văn Nam [4] nghiên cứu thực trạng quản lý về đất đai tại phường Thanh Xuân Nam, quận Thanh Xuân, Hà Nội một cách cụ thể quản lý SDĐ đai, tuy nhiên nội dung luận này ở một phạm vi hẹp liên quan đến các thủ tục hành chính về đất đai tại xã (phường), lĩnh vực đất đai chưa nghiên cứu sâu rộng. - Nguyễn Thị Huyền [5] với công trình nghiên cứu “Hoàn thiện pháp luật về QLNN đối với thị trường bất động sản”. Công trình nghiên cứu thị trường bất động sản, chưa có phương pháp thu thập số liệu QLĐĐ, những giải pháp chưa hoàn thiện. - Trịnh Thành Công [6] phân tích thực trạng QLNN về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Giang giai đoạn 2013-2015. Ngoài ra tác giả cũng chỉ ra được những hạn chế, yếu kém và đề xuất những giải pháp để công tác quản lý trong thời gian tới đạt hiện quả hơn. - Nguyễn Hoàng Long [7] đã đánh giá về các nội dung QLNN về đất đai như công tác ban hành văn bản, bồi thường giải phóng mặt bằng, cấp giấy chứng nhận quyền SDĐ, sự hạn chế chồng chéo của nhiều chính sách qua đó tác giả đã đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả QLNN về đất đai. Tuy nhiên công trình chỉ nghiên cứu quản lý về đất đai từ khi trước Luật Đất đai 2013 thực thi. - Đào Thị Thúy Mai [8] đã đề xuất một số giải pháp thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền SDĐ hiệu quả trong công tác quản lý, công tác thanh tra kiểm tra được nêu một cách cụ thể tuy nhiên công trình chỉ nghiên cứu về thủ tục cấp chứng nhận quyền SDĐ mà chưa nghiên cứu sâu đến các nội dung QLNN về đất đai khác 4
- Phan Huy Cường [20] đã phân tích, đánh giá thực trạng QLNN trên địa bàn huyện Diễn Châu, chỉ ra được những hạn chế, yếu kém và đề xuất các phương pháp để công tác quản lý trong thời gian tới đạt hiện quả hơn. - Trần Kim Anh [21] đã phân tích, đánh giá việc thực hiện công tác giải quyết khiếu nại tố cáo sai phạm liên quan đến đất đai, việc sử dụng đất của các cá nhân tổ chức, từ đó đề xuất các phương pháp và nhiệm vụ nhằm nâng cao hiệu quả về việc giải quyết khiếu nại tố cáo tại tỉnh Quảng Bình. - Huỳnh Tấn Lịch [22] đã phân tích đánh giá thực trạng QLNN về đất đai trên địa bàn thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam, qua đó đã đề xuất một số giải pháp để nâng cao hiệu quả QLĐĐ trên địa bàn. Những công trình nghiên cứu trên xuất phát từ yêu cầu lý luận và thực tiễn, đã đề cập những khía cạnh nhất định liên quan đến đề tài. Tuy nhiên quá trình QLĐĐ chưa bắt kịp với tốc độ phát triển của xã hội, bên cạnh đó trong quá trình thực thi Luật Đất đai 2013 vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế trong khâu thực hiện. Xuất phát từ những vấn đề trên, để đánh giá công tác QLNN về đất đai trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của huyện Châu Thành cần nghiên cứu thực trạng để thấy được những kết quả đạt được, những mặt hạn chế từ đó đưa ra giải pháp nhiệm vụ cho phù hợp đồng thời phục vụ cho công tác về QLĐĐ tại địa phương của tác giả sau này. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1.Mục đích nghiên cứu Đánh giá và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thực hiện chính sách QLĐĐ trên địa bàn huyện Châu Thành, An Giang đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội và hội nhập quốc tế. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích trên, luận văn thực hiện các nhiệm vụ chính sau: - Làm sáng tỏ cơ sở lý luận, nội dung và những căn cứ pháp lý về thực hiện chính sách QLĐĐ. 5
- Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách QLĐĐ của huyện Châu Thành, trong những năm qua và nêu ra những kết quả đạt được, những hạn chế yếu kém và nguyên nhân và các tác động của nó đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội của huyện Châu Thành. - Trên cơ sở đó luận văn đề xuất một số giải pháp chủ yếu để làm tốt công tác thực hiện chính sách QLĐĐ, phát huy hiệu quả, hạn chế mặt tiêu cực trong QLNN về đất đai góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội huyện trong những năm tiếp theo. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Thực hiện chính sách QLĐĐ trên địa bàn huyện Châu Thành, An Giang. Hoạt động QLNN về đất đai có nội dung rất rộng, theo quy định tại Điều 22 Luật Đất đai năm 2013 có 15 nội dung về QLNN về đất đai. Tuy nhiên, trong khuôn khổ của một luận văn, học viên chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu về chín hoạt động quản lý cụ thể như sau: + Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, SDĐ đai và tổ chức thực hiện văn bản đó. + Quản lý quy hoạch, kế hoạch SDĐ + Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích SDĐ + Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất + Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền SDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. + Quản lý tài chính về đất đai và giá đất. + Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người SDĐ. + Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai. 6
+ Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và SDĐ đai. Chủ thể quản lý: Chính quyền huyện Châu Thành. 4.2. Phạm vi nghiên cứu + Phạm vi về không gian: Nghiên cứu thực tiễn công tác thực hiện chính sách về QLĐĐ trên địa bàn huyện Châu Thành. + Phạm vi về thời gian: Sử dụng các số liệu thống kê trong thời gian từ năm 2015 đến năm 2020. Từ đó đề xuất các giải pháp thực hiện chính sách QLĐĐ tại huyện Châu Thành, An Giang trong những năm tiếp theo. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận + Căn cứ vào lý thuyết, những luận điểm, quan điểm về QLNN nói chung và QLNN về đất đai nói riêng. + Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, cơ quan nhà nước nói chung và cơ quan QLNN về đất đai nói riêng. + Căn cứ vào thực trạng quản lý và SDĐ trên địa bàn huyện Châu Thành 5.2. Phương pháp nghiên cứu + Khi thu thập được tài liệu thông qua nguồn thứ cấp và sơ cấp, thông tin được thành phân loại, phân nhóm theo nội dung và mục đích trình bày bằng phần mềm Word, từ đó làm căn cứ để áp dụng các phương pháp khác + Phương pháp phân tích, diễn giải, quy nạp: Quá trình nghiên cứu, học viên đã sử dụng các phương pháp trên để đưa ra những khái niệm, đặc điểm, các yếu tố tác động đến các hoạt động QLNN về đất đai. + Phương pháp quan sát, đi điều tra thực tế, lấy thông tin trực tiếp từ các đối tượng SDĐ để phân tích, đánh giá, bình luận theo phương pháp thống kê, tổng hợp, so sánh. Đối tượng là chính quyền địa phương huyện, xã; cán bộ quản lý, nhân viên Văn phòng Đăng ký đất đai Chi nhánh Châu Thành, Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện và công chức địa chính xã, thị trấn 7
+ Phương pháp thống kê, thu thập, so sánh: Thực hiện qua việc khảo sát học viên sử dụng phương pháp này để thu thập số liệu, so sánh, để đưa ra những đánh giá chính xác về thực trạng QLNN về đất đai tại huyện Châu Thành. + Phương pháp tổng hợp: Được vận dụng trong nghiên cứu đề tài chỉ ra những vấn đề hạn chế cũng như những nguyên nhân để đề xuất một số giải pháp để làm tốt công tác QLNN về đất đai trên địa bàn huyện Châu Thành. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Về lý luận: Hệ thống hóa những đặc trưng cơ bản của việc thực hiện chính sách QLĐĐ tại địa phương, làm rõ các mối quan hệ trong quản lý và SDĐ trên địa bàn huyện Châu Thành. - Về thực tiễn: Đối tượng nghiên cứu huyện Châu Thành đây là một địa phương có diện tích rộng và có nhiều loại đất để nghiên cứu. Từ đó đánh giá được thực trạng thực hiện chính sách QLĐĐ tại địa phương và đưa ra những nhận xét về ưu, khuyết điểm trong công tác này. Các đề xuất của luận văn có giá trị tham khảo trong việc tăng cường nâng cao chất lượng thực hiện chính sách QLĐĐ trên địa bàn huyện Châu Thành. 7. Kết cấu của luận văn Luận văn gồm có 3 chương với các nội dung như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật về thực hiện chính sách QLĐĐ. Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách QLĐĐ tại huyện Châu Thành, tỉnh An Giang. Chương 3: Định hướng, giải pháp tăng cường công tác thực hiện chính sách QLĐĐ tại huyện Châu Thành, tỉnh An Giang. 8
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI 1.1. Một số khái niệm có liên quan 1.1.1. Khái niệm về đất đai Theo Khoản 1, Điều 54, Hiến pháp 2013 “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật” [9]. Là tư liệu sản xuất chủ yếu, là đối tượng lao động, đồng thời cũng là vật mang của các hệ sinh thái tự nhiên, là mặt bằng để phát triển nền kinh tế xã hội của một quốc gia. Là một loại tài nguyên đặc biệt và có hạn, bởi đất đai có nguồn gốc tự nhiên, tiếp đến là thành quả do tác động khai phá của con người và không thể làm nó sản sinh thêm. Nếu không có nguồn gốc tự nhiên thì con người dù có tài giỏi đến đâu cũng không tự mình tạo ra được. Đất đai còn là loại hàng hóa có giá trị cao, sử dụng có hiệu quả cao hay thấp tùy thuộc vào sự QLNN và quy hoạch, kế hoạch, biện pháp khai thác sử dụng của người quản lý. Vì thế, sự ứng xử của con người với vấn đề đất đai trong hoạt động quản lý cần phải hiểu đặc điểm, đặc thù hết sức đặc biệt ấy. Đất đai luôn gắn liền với phạm vi lãnh thổ quốc gia và của chính quyền địa phương, tuy nhiên những chính sách về QLĐĐ nói chung, phân cấp về QLĐĐ nói riêng hiện còn bất cập, cần được hoàn chỉnh, bổ sung cho phù hợp và thích nghi với tình hình thực tiễn. Trên thực tế đây là lĩnh vực quản lý chủ yếu của chính quyền địa phương, những biến động diễn ra hàng ngày, hàng giờ và chỉ có chính quyền địa phương mới có thể nắm bắt và giải quyết được kịp thời, do vậy việc phân cấp cho chính quyền địa phương theo một thể thống nhất trong quản lý là một xu thế của QLNN về đất đai. 1.1.2. Khái niệm về quản lý Hiện nay có nhiều cách giải thích thuật ngữ quản lý, có quan niệm cho rằng quản lý là cai trị; cũng có quan niệm cho rằng quản lý là điều hành, điều 9
khiển, chỉ huy. Quan niệm chung nhất về quản lý được nhiều người chấp nhận do điều khiển học đưa ra như sau: Quản lý là sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định. Quan niệm này không những phù hợp với hệ thống máy móc thiết bị, cơ thể sống, mà còn phù hợp với một tập thể người, một tổ chức hay một cơ quan nhà nước. Hiểu theo góc độ hành động, quản lý là điều khiển và được phân thành 3 loại. Loại hình thứ nhất: con người điều khiển các vật hữu sinh không phải con người, để bắt chúng phải thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là quản lý sinh học, quản lý thiên nhiên, quản lý môi trường... Loại hình thứ hai: con người điều khiển các vật để bắt chúng thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là quản lý kỹ thuật. Loại hình thứ ba: con người điều khiển con người. Loại hình này được gọi là quản lý xã hội (hay quản lý con người). 1.1.3. Khái niệm về quản lý nhà nước Trong hệ thống các chủ thể quản lý xã hội, Nhà nước là chủ thể duy nhất quản lý xã hội toàn dân, toàn diện bằng pháp luật. Cụ thể như sau: - Nhà nước quản lý toàn dân là nhà nước quản lý toàn bộ những người sống và làm việc trên lãnh thổ quốc gia, bao gồm công dân và những người không phải là công dân. - Nhà nước quản lý toàn diện là nhà nước quản lý toàn bộ các lĩnh vực của đời sống xã hội theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. Nhà nước quản lý toàn bộ các lĩnh vực đời sống xã hội có nghĩa là các cơ quan quản lý điều chỉnh mọi khía cạnh hoạt động của xã hội trên cơ sở pháp luật quy định. - Nhà nước quản lý bằng pháp luật là nhà nước lấy pháp luật làm công cụ xử lý các hành vi vi phạm pháp luật theo luật định một cách nghiêm minh. 10
QLNN xuất hiện cùng với sự xuất hiện của Nhà nước, gắn chức năng, vai trò của nhà nước trong xã hội có giai cấp. QLNN là một dạng quản lý đặc biệt, là hoạt động tổ chức, điều hành của quyền lực nhà nước trên các phương diện lập pháp, hành pháp, tư pháp. QLNN ở Việt Nam có các đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, QLNN mang tính quyền lực đặc biệt, có tính tổ chức rất cao; Thứ hai, QLNN có mục tiêu chiến lược, chương trình kế hoạch để thực hiện các mục tiêu đã đề ra Thứ ba, QLNN theo nguyên tắc tập trung dân chủ; Thứ tư, QLNN không có sự tách biệt tuyệt đối giữa chủ thể quản lý và khách thể quản lý; Thứ năm, QLNN đảm bảo tính liên tục và ổn định trong tổ chức. Vậy QLNN là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước [10]. 1.1.4. Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai Theo Điều 4, Luật Đất đai 2013 “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền SDĐ cho người SDĐ theo quy định của Luật này” [11] Do đó QLNN về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai. Công tác QLNN về đất đai là một trong những lĩnh vực của QLNN, là các hoạt động của cơ quan QLNN có thẩm quyền, người có thẩm quyền trong việc sử dụng các phương pháp, các công cụ quản lý thích hợp tác động đến hành vi, hoạt động của người SDĐ nhằm đạt mục tiêu sử dụng tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trường trên phạm vi cả nước và ở từng địa phương. Nhà nước nắm chắc tình hình đất đai để Nhà nước biết rõ các thông tin chính xác về số lượng, chất lượng, tình hình hiện trạng của việc quản lý và 11
SDĐ. Từ đó, Nhà nước thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai theo quy hoạch và kế hoạch, đồng thời nhà nước còn quản lý việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ… Nhà nước cũng thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai để đảm bảo các lợi ích một cách hài hòa. Hoạt động này được thực hiện thông qua các chính sách tài chính về đất đai như: thu tiền SDĐ, thu các loại thuế liên quan đến việc SDĐ nhằm điều tiết các nguồn lợi hoặc phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người SDĐ mang lại. QLNN về đất đai ở Việt Nam có những nét khác biệt với nhiều nước trên thế giới là: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, có nghĩa là QLNN về đất đai phải thể hiện được vai trò làm chủ của người dân thông qua các hoạt động kiểm tra giám sát; SDĐ đai nhằm đem lại hiệu quả lớn nhất cho người dân cho xã hội. Nhà nước trong đó có chính quyền địa phương các cấp là Nhà nước của dân, do dân bầu ra và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai tại địa bàn theo quy định của pháp luật. Những mục đích tốt đẹp đó cần được thể chế hoá bằng các chính sách và các phương pháp tổ chức thực hiện khoa học trong QLNN về đất đai của chính quyền các cấp bằng các hành động cụ thể, không phải là “khẩu hiệu”[3] 1.1.5 Khái niệm về chính sách quản lý đất đai Chính sách QLĐĐ là các hoạt động mà thông qua đó Chính phủ xác định cho hộ gia đình, cá nhân và tổ chức trong xã hội về quyền của họ đối với đất đai, cụ thể hóa những hoàn cảnh mà trong đó quyền về đất đai có thể được chuyển nhượng và xây dựng cơ chế để bảo vệ những quyền lợi đó và định hướng xử lý các tranh chấp có liên quan. Những chính sách đất đai chính thức của Việt Nam trước đây được phản ánh thông qua nhiều Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn. Những 12
chính sách này do Chính quyền trung ương thiết lập và do các bộ ngành và những cơ quan có liên quan ở các cấp triển khai thực hiện. Thực hiện chính sách QLĐĐ là quá trình đưa chính sách đất đai vào thực tiễn đời sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, dự án thực hiện chính sách đất đai và tổ chức thực hiện chúng nhằm hiện thực hóa mục tiêu của nhà nước trong việc QLĐĐ [24]. 1.2. Sự cần thiết phải thực hiện chính sách quản lý đất đai ở huyện Việc thống nhất quản lý thể hiện từ Trung ương đến địa phương trong đó có QLNN về đất đai ở cấp huyện là rất cần thiết vì nhằm các mục đích như sau: - Đất đai là nguồn lực quan trọng, là điều kiện tồn tại cơ bản của xã hội, mặt khác nó có giới hạn về mặt diện tích, trong khi nhu cầu SDĐ cho các mục đích để phát triển kinh tế ngày càng nhiều, cho nên đất đai ngày càng khan hiếm và hạn hẹp. Từ đó cho thấy việc SDĐ đai tiết kiệm và hiệu quả có một tầm quan trọng ý nghĩa hết sức lớn lao. - Nhà nước có nhiệm vụ điều tiết lợi ích để đảm bảo sự công bằng trong việc quản lý và SDĐ. Ngoài ra, các chính sách của Nhà nước nhằm tạo điều kiện cho mọi tầng lớp nhân dân được tiếp cận với việc SDĐ một cách thuận lợi và dễ dàng. Sự công bằng thể hiện ở việc Nhà nước trao quyền SDĐ cho người SDĐ - Nhà nước cần phải có những cơ chế, chính sách để phát huy tối đa việc thu ngân sách thông qua việc thu tiền SDĐ, tiền thuê đất, đấu giá đất, các khoản thuế…Có chế tài xử lý mạnh mẽ tránh gây lãng phí và làm thất thoát ngân sách, điều tiết hợp lý nguồn ngân sách này. Chính quyền địa phương cấp huyện có trách nhiệm thực hiện các khoản thu từ đất cho ngân sách cấp huyện. 1.3. Đặc điểm, vai trò và nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai 1.3.1. Đặc điểm quản lý nhà nước về đất đai 13
Nhà nước thống nhất QLNN về đất đai từ Trung ương đến địa phương đảm bảo đất đai sử dụng đúng pháp luật nhằm khai thác và SDĐ ổn định, lâu dài thông qua các cơ quan QLNN về đất đai. Nhà nước đóng vai trò chính trong việc hình thành chính sách đất đai và các nguyên tắc của hệ thống QLNN về đất đai, bao gồm pháp luật đất đai và pháp luật liên quan đến đất đai. QLNN về đất đai tại phương có đặc điểm như sau: - Về đối tượng quản lý: Quản lý việc SDĐ của các cá nhân, tổ chức, hộ gia đình, cộng đồng dân cư được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (CNQSDĐ). - Về thẩm quyền: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho pháp chuyển mục đích SDĐ đối với trường hợp chuyển mục đích phải xin phép, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu nhà nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư; thanh tra giải quyết khiếu nại tố cáo theo quy định của pháp luật. 1.3.2. Vai trò của quản lý nhà nước về đất đai QLNN về đất đai ở địa phương cũng chính là để thực hiện tốt các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về lĩnh vực đất đai. Đất đai thuộc sở hữu của toàn dân, không được tư nhân hóa và phải thực hiện đúng theo quy định của Luật Đất đai, cần bổ sung hoàn chỉnh hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật và các chính sách về đất đai. Trong quá trình cấp giấy CNQSDĐ, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích… phải xác định đúng thực chất giá các loại đất theo cơ chế thị trường để SDĐ có hiệu quả cao nhất, tránh tình trạng trục lợi đầu cơ đất và những tiêu cực yếu kém trong quản lý và SDĐ. Đất đai đóng vai trò quyết định đối với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước trong tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Vì vậy với vai trò là cơ quan quản lý trực tiếp về lĩnh vực đất đai tại địa phương, UBND huyện cần điều chỉnh các quan hệ đất đai, đảm bảo cho các quan hệ này vận động phù 14
hợp với quy luật, điều kiện kinh tế xã hội của địa phương, góp phần vào sự ổn định và công bằng xã hội. 1.3.3 Các nguyên tắc của quản lý nhà nước đối với đất đai - Nguyên tắc quản lý tập trung, thống nhất và công khai minh bạch Đất đai là tài nguyên của quốc gia, là tài sản chung của toàn dân. Vì vậy, không thể có bất kỳ một cá nhân hay một nhóm người nào chiếm đoạt tài sản chung thành tài sản riêng của mình được. Chỉ có Nhà nước - chủ thể duy nhất đại diện hợp pháp cho toàn dân mới có toàn quyền trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai, vấn đề này được quy định tại Điều 54, Hiến pháp 2013 “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả” và được cụ thể hơn tại Điều 4, Luật Đất đai 2013 “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền SDĐ cho người SDĐ theo quy định của Luật này”. - Nguyên tắc đảm bảo quyền và lợi ích của các chủ thể sử dụng đất Theo Luật Dân sự 2015, thì quyền sở hữu đất đai bao gồm quyền chiếm hữu đất đai, quyền SDĐ đai, quyền định đoạt đất đai của chủ sở hữu đất đai. Quyền SDĐ đai là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất đai của chủ sở hữu đất đai hoặc chủ sử dụng đất đai khi được chủ sở hữu chuyển nhượng quyền sử dụng. Từ khi các Hiến pháp 1980, 1992 ra đời đến Hiến pháp 2013 quyền sở hữu đất đai ở nước ta chỉ nằm trong tay Nhà nước còn quyền SDĐ đai vừa có ở Nhà nước, vừa có ở trong từng chủ sử dụng cụ thể. Nhà nước không trực tiếp SDĐ đai mà thực hiện quyền SDĐ đai thông qua việc thu thuế, thu tiền sử dụng... từ những chủ thể trực tiếp SDĐ đai. Vì vậy, để SDĐ đai có hiệu quả Nhà nước phải giao đất cho các chủ thể trực tiếp sử dụng và phải quy định một hành lang pháp lý cho phù hợp để vừa đảm bảo lợi ích cho người trực tiếp sử dụng, vừa đảm bảo lợi ích của Nhà nước. Vấn đề này được thể hiện ở Điều 5, Luật Đất đai 2013 15
“Người SDĐ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền SDĐ, nhận chuyển quyền SDĐ theo quy định của Luật này,…” . - Nguyên tắc tập trung dân chủ QLNN về đất đai của chính quyền huyện phải tuân theo quy định của pháp luật và thực hiện quyền chủ sở hữu toàn dân về đất đai, bằng việc tạo điều kiện thuận lợi để người dân có thể tham gia giám sát các hoạt động QLNN của chính quyền trực tiếp thông qua tổ chức HĐND các cấp và các tổ chức chính trị xã hội cùng cấp. - Nguyên tắc kế thừa và tôn trọng lịch sử QLNN của chính quyền phải tuân thủ việc kế thừa các quy định của pháp luật của Nhà nước trước đây, cũng như tính lịch sử trong QLĐĐ qua các thời kỳ của cách mạng trước đây được khẳng định bởi việc “Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã được giao theo quy định của Nhà nước cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [11]. Nguyên tắc này khẳng định lập trường trước sau như một của Nhà nước về QLĐĐ, tuy nhiên trước những vấn đề mang tính lịch sử và những yếu kém, bất cập trong QLĐĐ trước đây cũng đã để lại không ít khó khăn, do đó QLNN về đất đai hiện nay cần được xem xét tháo gỡ một cách triệt để. - Nguyên tắc đảm bảo yêu cầu kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế Nhà nước ta đã tham gia vào các tổ chức kinh tế thế giới để đảm bảo nhu cầu hội nhập kinh tế quốc tế trong thời gian tới Nhà nước cần phải có các nguyên tắc QLĐĐ đảm bảo yêu cầu kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Xây dựng và quản lý, giám giác các phương án SDĐ có tính khả thi cao. Có như vậy, QLNN về đất đai mới phục vụ tốt cho chiến lược phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. 1.4 Chính sách công 16
Nhà nước sử dụng nhiều công cụ nhằm thực hiện chức năng của mình trong đó một công cụ quan trọng chính là chính sách. Chính sách của nhà nước không chỉ tác động đến một khu vực, một bộ phận dân cư nhất định, mà tác động rộng khắp đến mọi đối tượng trên phạm vi toàn quốc. Tác động của Nhà nước đến các đối tượng có thể mang tính chính trị, hành chính, kinh tế hay kỹ thuật được lồng ghép vào các cơ chế quản lý điều hành thống nhất. Đồng thời trong những thời kỳ phát triển khác nhau, chức năng, nhiệm vụ của nhà nước cũng có sự thay đổi một cách thích hợp, vì thế mà quan niệm về chính sách công cũng được tiếp cận từ các góc độ khác nhau [23]. Chính sách công được tiếp cận trên nhiều phương diện với các quan điểm khác nhau PGS.TS. Lê Chi Mai cho rằng chính sách công có những đặc trưng cơ bản nhất như: chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước; chính sách công không chỉ là các quyết định trên văn bản mà còn là những hành động, hành vi thực tiễn chính sách công tập trung giải quyết những vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định; chính sách công gồm nhiều quyết định chính sách có liên quan lẫn nhau. Theo PGS. TS Hồ Việt Hạnh thì chính sách công là hệ thống các quyết định hoạt động của chủ thể nắm quyền lực công nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng trên lĩnh vực của đời sống xã hội theo phương thức nhất định nhằm đạt các mục tiêu đề ra. Như vậy, với những cách tiếp cận nêu trên có thể hiểu một cách chung nhất: Chính sách công là những quyết định của chủ thể được trao quyền lực công nhằm giải quyết những vấn đề vì lợi ích chung của cộng đồng. 1.5. Nội dung thực hiện chính sách quản lý đất đai Hoạt động QLNN về đất đai có nội dung rất rộng, theo quy định tại Điều 22, Luật Đất đai 2013 nội dung QLNN về đất đai bao gồm 15 nội dung. 17
Tuy nhiên, như đã trình bày trong Mở đầu, do khuôn khổ của một luận văn, học viên chỉ đề cập các chín nội dung sau: 1.5.1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, SDĐ đai là tạo ra hành lang pháp lý để cho các cơ quan QLNN và những người SDĐ thực hiện. Luật quy định những nguyên tắc lớn, chính sách quan trọng và giao cho Chính phủ, UBND cấp tỉnh, thành phố thuộc trung ương quy định tiếp những chính sách cụ thể phù hợp với điều kiện, đặc điểm của từng vùng, miền. UBND cấp huyện ban hành các quy định về quản lý SDĐ theo thẩm quyền như quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích SDĐ cho gia đình, hộ cá nhân, cộng đồng dân cư trên địa bàn. 1.5.2. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Theo Điều 36, Luật Đất đai 2013, Hệ thống quy hoạch, kế hoạch SDĐ gồm có: 1. Quy hoạch, kế hoạch SDĐ cấp quốc gia. 2. Quy hoạch, kế hoạch SDĐ cấp tỉnh. 3. Quy hoạch, kế hoạch SDĐ cấp huyện. 4. Quy hoạch, kế hoạch SDĐ quốc phòng. 5. Quy hoạch, kế hoạch SDĐ an ninh. Theo Điều 37, Luật Đất đai 2013, Kỳ quy hoạch, kế hoạch SDĐ gồm: 1. Kỳ quy hoạch SDĐ là 10 năm. 2. Kỳ kế hoạch SDĐ cấp quốc gia, cấp tỉnh và kỳ kế hoạch SDĐ quốc phòng, đất an ninh là 05 năm. Kế hoạch SDĐ cấp huyện được lập hàng năm. Trong công tác QLNN về đất đai, công tác quy hoạch, kế hoạch SDĐ là công cụ quản lý quan trọng và là một nội dung không thể thiếu. Vì vậy, Luật Đất đai 2013 quy định “Nhà nước QLĐĐ theo quy hoạch và pháp luật”, đảm bảo cho sự lãnh đạo, chỉ đạo một cách thống nhất trong QLNN về đất đai. 18