Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Vấn đề chuyên môn hóa chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam, trường hợp tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:64

Thêm vào BST

Báo xấu

18
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài nghiên cứu quá trình chuyển đổi từ cách thức quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp từ cách quản lý hành chính sang cách quản lý vốn chuyên nghiệp, tập trung và những vướng mắc, khó khăn trong quá trình chuyển đổi này thông qua một trường hợp cụ thể là Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC). Từ đó đưa ra kiến nghị chính sách cho hoạt động đại diện vốn chủ sở hữu nhà nước tại SCIC nói riêng và việc thành lập một mô hình quản lý vốn tập trung ở Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Vấn đề chuyên môn hóa chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam, trường hợp tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ---------------------------- LÊ VIỆT HÀ VẤN ĐỀ CHUYÊN MÔN HÓA CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM, TRƯỜNG HỢP TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. HỒ CHÍ MINH - Năm 2015
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ---------------------------- LÊ VIỆT HÀ VẤN ĐỀ CHUYÊN MÔN HÓA CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM, TRƯỜNG HỢP TỔNG CÔNG TY ĐẦU TƯ VÀ KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. VŨ THÀNH TỰ ANH TP. HỒ CHÍ MINH - Năm 2015
-1- LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn này đều đƣợc dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trƣờng đại học kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chƣơng trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Ngày 20 tháng 07 năm 2015 Tác giả Lê Việt Hà
-2- LỜI CẢM ƠN Tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn đến TS.Vũ Thành Tự Anh, ngƣời đã trực tiếp hƣớng dẫn tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn này. Đồng thời, tôi xin trân trọng cảm ơn PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa, TS.Đỗ Thiên Anh Tuấn và TS.Huỳnh Thế Du đã gợi mở cho tôi tìm ra hƣớng triển khai tốt nhất cho luận văn của mình. Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn đến TS. Nguyễn Đình Cung, Viện trƣởng Viện Nghiên cứu và quản lý kinh tế trung ƣơng đã đƣa ra những ý kiến đánh giá quý báu về mô hình SCIC trong chủ trƣơng chuyên môn hóa chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc của chính phủ Việt Nam. Xin gửi lời cảm ơn chân thành đến các thầy cô và các bạn học cùng các anh, chị trong trƣờng đã chia sẻ kiến thức và kinh nghiệm để tôi hoàn thành công trình nghiên cứu của mình trọn vẹn nhất có thể. Xin cảm ơn các anh, chị đồng nghiệp tại Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc (SCIC) đã tạo điều kiện để tôi tiếp cận những tài liệu nghiên cứu hữu ích cho việc thực hiện luận văn này. Trân trọng! TÁC GIẢ Lê Việt Hà
-3- MỤC LỤC
-4- DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tên tiếng Việt Tên tiếng Anh BĐS Bất động sản BTC Bộ Tài chính CPH Cổ phần hóa CSH Chủ sở hữu CTCP Công ty cổ phần DN Doanh nghiệp ĐHĐCĐ Đại hội đồng cổ đông GLC Doanh nghiệp có vốn góp của nhà nƣớc Government Linked Company HĐQT Hội đồng quản trị HĐTV Hội đồng thành viên IPO Bán cổ phần lần đầu ra công chúng Initial Public Offering Khazanak Khazanah Nasional Berhad NN Nhà nƣớc OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế Ủy ban giám sát và quản lý tài sản nhà nƣớc SASAC của Trung Quốc Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà SCIC nƣớc Tập đoàn đầu tƣ phát triển nhà nƣớc Trung SDIC Quốc Temasek Temasek Holdings TNHH 1 TV Trách nhiệm hữu hạn một thành viên
-5- CÁC KHÁI NIỆM 1. Chính quyền địa phƣơng: là hệ thống các cơ quan đại diện quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng do nhân dân địa phƣơng trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức nhà nƣớc khác đƣợc thành lập theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phƣơng (Trƣơng Đắc Linh, 2001 trích trong Trà Thanh Danh, 2012, Tr.vii). 2. Cơ quan đại diện chủ sở hữu: là cơ quan, tổ chức đƣợc Chính phủ giao thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc đối với doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc đƣợc giao quản lý và thực hiện quyền, trách nhiệm đối với phần vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên (Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, số 69/2014/QH13 của Quốc Hội , ngày 26/11/2014). 3. Doanh nghiệp nhà nƣớc: là doanh nghiệp do nhà nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ (Luật doanh nghiệp của Quốc hội, số 68/2014/QH13, ngày 26/11/2014). Trƣớc năm 2014, định nghĩa doanh nghiệp nhà nƣớc: là tổ chức kinh tế do nhà nƣớc sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, đƣợc tổ chức dƣới hình thức công ty nhà nƣớc, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn (Luật Doanh nghiệp nhà nƣớc của Quốc hội, số 14/2003/QH11, ngày 26/11/2003 ). 4. Lựa chọn công cứng: Các cá nhân vì quyền lợi cá nhân hạn hẹp, hành động một cách khá duy lý nhìn từ góc độ riêng của họ, có xu hƣớng tạo ra các kết quả phi lý về mặt tập thể (Joseph E. Stiglitz, 2000) 5. Ngƣời đại diện theo ủy quyền đối với phần vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp (còn gọi là Ngƣời đại diện): là cá nhân đƣợc chủ sở hữu ủy quyền bằng văn bản để thực hiện quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu tại doanh nghiệp. (Nghị định số 99/2012/NĐ-CP về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nƣớc đối với doanh nghiệp nhà nƣớc và vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp, ngày 15/11/2012)
-6- 6. Phân cấp quản lý nhà nƣớc: là quá trình chuyển giao quyền hạn, trách nhiệm từ cấp trung ƣơng xuống các cơ quan cấp địa phƣơng, hoặc chuyển giao trách nhiệm đó cho khu vực tƣ nhân, nhờ đó các quy trình điều hành cũng nhƣ phục vụ có hiệu quả cao hơn và đáp ứng nhanh hơn các nhu cầu của xã hội (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008, Tr.10). 7. Phân quyền: là việc chuyển giao hoàn toàn chức năng ra quyết định, quản lý và tài chính của chính quyền cấp trên cho các đơn vị chính quyền cấp dƣới (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008, Tr.10). 8. Quản lý nhà nƣớc: là hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc thông qua các công cụ pháp luật tác động vào các mối quan hệ trong xã hội để quản lý và điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội (Trà Thanh Danh, 2012). 9. Rủi ro đạo đức: là hiện tƣợng một cá nhân, tổ chức có hành động mà ngƣời khác không thể quan sát đƣợc, có xu hƣớng biểu hiện những hành vi không tốt vì họ không có động cơ hành động hợp lý nhƣ trƣớc khi giao dịch xảy ra. Rủi ro đạo đức xảy ra khi một cá nhân hay một tập thể không chịu toàn bộ trách nhiệm hay hậu quả cho việc làm của mình, và vì vậy có biểu hiện ít cẩn thận hơn và làm cho ngƣời khác phải chịu một phần trách nhiệm hay hậu quả việc làm của mình (George Akerlof, 2007) 10. Trách nhiệm giải trình: là việc có thể sử dụng các thông tin chính xác và dễ tiếp cận để đánh giá xem một công việc có đƣợc quản lý tốt hay không . Trách nhiệm giải trình cũng gồm có các cơ chế khen thƣởng, xử phạt để khuyến khích tính hiệu quả (Ngân hàng thế giới 2010) 11. Ủy quyền: là việc trao cho chính quyền cấp dƣới quyền ra quyết định và quản lý trong khuôn khổ các hƣớng dẫn do chính quyền cấp cao hơn ban hành (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008, Tr.10). 12. Vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp: bao gồm vốn từ ngân sách nhà nƣớc, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nƣớc; vốn từ quỹ đầu tƣ phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc và vốn khác đƣợc nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp (Luật doanh nghiệp của Quốc hội, số 68/2014/QH13, ngày 26/11/2014).
-7- DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU DANH MỤC CÁC BẢNG DANH MỤC CÁC HÌNH DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ
-8- TÓM TẮT Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc (SCIC) là một mô hình tiên phong cho chủ trƣơng tách bạch chức năng quản lý vốn nhà nƣớc khỏi chức năng quản lý hành chính. SCIC học hỏi theo mô hình cơ quan quản lý vốn nhà nƣớc chuyên nghiệp Temasek của Singapore và tƣơng ứng với mô hình quản lý tập trung hóa đƣợc tổng kết từ các hình thái quản lý vốn nhà nƣớc của nhóm các nƣớc trong khối OECD. Sự tập trung hóa này, trong quá tái cơ cấu nền kinh tế Chính phủ Việt Nam thể hiện nhu cầu thay đổi trong tƣ duy và cách thức quản lý đồng vốn nhà nƣớc cho hiệu quả hơn, tránh thất thoát vốn nhà nƣớc. Mô hình SCIC sau gần 10 năm hoạt động vẫn nắm giữ một quy mô vốn nhà nƣớc rất nhỏ so với tổng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nƣớc trên cả nƣớc, hoạt động tái cấu trúc, quản trị doanh nghiệp đạt đƣợc những kết quả khả quan, hoạt động đầu tƣ kinh doanh còn chậm và chƣa có định hƣớng rõ ràng, dài hạn, chƣa phát huy đƣợc vai trò nhà đầu tƣ chiến lƣợc. Nguyên nhân của những tồn tại đó là quá trình bàn giao vốn nhà nƣớc từ các bộ quản lý ngành và cơ quan cấp tỉnh về SCIC chƣa đƣợc chính phủ quan tâm sát sao nên vẫn còn tình trạng trì hoãn và không có chế tài để thúc đẩy. Đồng thời, SCIC chịu chung cơ chế tài chính nhƣ các DNNN mặc dù bất hợp lý với mô hình mới, hoạt động đầu tƣ chịu nhiều ràng buộc về bảo toàn vốn và các quy định chung chung dẫn tới sự phụ thuộc quyết định của Chính phủ. Phƣơng thức quản lý vốn mà SCIC là đại diện chủ sở hữu đã dần thực hiện đƣợc việc tách bạch chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc cho một nhóm doanh nghiệp, xóa bỏ dần sự can thiệp hành chính của cơ quan quản lý nhà nƣớc vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp này, chuyển hình thức quản lý vốn nhà nƣớc sang hình thức đầu tƣ, kinh doanh vốn và cũng có tác động đến nhận thức và cách hoạt động của doanh nghiệp, đặc biệt trong tái cấu trúc. Trong cơ chế phân quyền hiện hành thì SCIC chỉ đóng vai trò nhỏ bé, bị phụ thuộc bởi các quyết định của chính phủ về nhân sự và đầu tƣ, bởi Bộ Tài chính về hoạt động tài chính và ràng buộc với hoạt động quản lý nhà nƣớc của bộ, ngành, địa phƣơng.
-9- Khi tìm hiểu các mô hình quản lý, đầu tƣ vốn nhà nƣớc có hiệu quả trên thế giới nhƣ Temasek của Singapore, SASAC và SDIC của Trung Quốc, Khazanah của Malaysia có thể thấy đƣợc sự đồng nhất trong việc đề ra chức năng nhiệm vụ và sự trao quyền của chính phủ cho các cơ quan này. Trong quá trình xây dựng và phát triển, các mô hình này đã thực hiện một số cải cách và thƣờng phải đấu tranh với lợi ích của nhóm tinh hoa có quan hệ với các nhóm chính trị quyền lực. Bài học từ các mô hình thành công trên thế giới cho thấy rằng chính phủ Việt Nam cần phải xây dựng một cơ quan quản lý vốn tập trung với quy mô và quyền hạn lớn hơn nhiều so với SCIC hiện tại, trong đó xóa bỏ sự kiểm soát và can thiệp quá sâu của Bộ Tài chính. Một điểm quan trọng không kém là sự tồn tại của một cơ quan giám sát độc lập đối với các hoạt động của các DNNN để tăng trách nhiệm giải trình của các cơ quan này mà cách thức SASAC đang làm là một gợi ý cho Việt Nam học tập theo. SCIC có thể vẫn phát huy những lợi thế trong hoạt động của mình và đóng vai trò một cơ quan đầu tƣ chú trọng vào mục tiêu lợi nhuận. Đồng thời cần có những thay đổi cụ thể về khung pháp lý cho hoạt động đầu tƣ của SCIC cũng nhƣ hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý và đầu tƣ vốn nhà nƣớc.
-10- CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI VÀ BỐI CẢNH NGHIÊN CỨU 1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách Một tồn tại lâu nay trong phƣơng thức quản trị doanh nghiệp có vốn nhà nƣớc ở Việt Nam đó là sự phân tán chức năng và quyền hạn quản trị vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp (DN) cho rất nhiều cấp, bộ, ngành, địa phƣơng. Những cơ quan quản lý nhà nƣớc (NN) này kiêm nhiệm cả chức năng đại diện vốn chủ sở hữu (CSH), khiến hoạt động quản trị vốn NN không minh bạch trong khi hoạt động quản lý NN bị quá tải. Nhận diện đƣợc vấn đề này, chính phủ Việt Nam chủ trƣơng cải cách quản lý doanh nghiệp nhà nƣớc (DNNN) bằng định hƣớng phân tách hai chức năng trên. Chủ trƣơng này đƣợc ghi nhận tại hội nghị Ban chấp hành Trung ƣơng khóa X (2008): “tách bạch vai trò của nhà nước với tư cách là bộ máy công quyền quản lý toàn bộ nền kinh tế xã hội với vai trò chủ sở hữu tài sản, vốn của nhà nước” ; văn kiện Đại hội đảng X (2006): “thu hẹp và tiến tới không còn chức năng đại diện chủ sở hữu của các bộ, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố đối với DNNN” và văn kiện Đại hội đảng XI (2001): “nghiên cứu hình thành các tổ chức quản lý đầu tư, kinh doanh có hiệu quả các nguồn vốn, tài sản của nhà nước; khắc phục tình trạng bộ máy quản lý hành chính tham gia trực tiếp vào các hoạt động kinh doanh thông qua mệnh lệnh hành chính”. Năm 2005, chính phủ Việt Nam chính thức ban hành Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg về việc thành lập Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc (SCIC) nhƣ một mô hình thí điểm về thực hiện đại diện vốn CSH chuyên nghiệp, một mô hình tiên phong trong việc tách rời chức năng quản lý NN và chức năng đại diện CSH vốn NN. SCIC chính thức đi vào hoạt động năm 2006, gồm các hoạt động nhƣ nhận chuyển giao phần vốn NN, cổ phần hóa các DNNN, thoái vốn NN, quản trị DN, thực hiện vai trò của cổ đông NN và thực hiện đầu tƣ hiện hữu, đầu tƣ mới phần vốn NN theo quy định tại Nghị định số 99/2012/NĐ-CP. Tổng công ty này đƣợc kỳ vọng sẽ trở thành tập đoàn tài chính quy mô lớn trong khu vực, phụ trách các hoạt động đầu tƣ chiến lƣợc của quốc gia trong và ngoài nƣớc, đặc biệt với những lĩnh vực then chốt NN cần nắm giữ vốn.
-11- Tuy nhiên sau 10 năm đi vào hoạt động (từ 2006 đến 2015), SCIC vẫn chƣa có sự độc lập đáng kể với các cơ quan quản lý cấp bộ và trung ƣơng, hoạt động đầu tƣ của SCIC chịu ràng buộc bởi sự chỉ đạo của Bộ Tài chính, thủ tƣớng chính phủ. Sự giao quyền cho SCIC cũng hết sức hạn chế nhƣ danh mục quản lý vốn đa phần là DN quy mô nhỏ, kinh doanh thua lỗ, hoạt động đầu tƣ vốn phải xin ý kiến, kết quả đầu tƣ rất thấp so với tổng vốn đầu tƣ hiện có. Bên cạnh đó, ý kiến tham gia của SCIC với tƣ cách cổ đông NN không ít lần xung đột lợi ích với cổ đông tại DN, ví dụ trƣờng hợp tại ĐHĐCĐ năm 2013 của Công ty cổ phần (CTCP) sữa Việt Nam (Vinamilk) vừa qua1. SCIC cũng khá thụ động trong kinh doanh vốn, doanh thu chủ yếu phụ thuộc vào cổ tức hàng năm từ các Tổng công ty lớn nhƣ Vinamilk, CTCP Viễn thông FPT, CTCP Dƣợc Hậu Giang và Tổng CTCP Tái bảo hiểm quốc gia. Bên cạnh đó là việc SCIC đem vốn NN đi gửi ngân hàng2 đã làm xuất hiện nhiều ý kiến trái chiều về vai trò của SCIC. So với các nƣớc cùng khu vực, trong khi các mô hình quản lý vốn NN tiên phong nhƣ tập đoàn Temasek Holdings (Temasek), Ủy ban Quản lý và giám sát tài sản Trung Quốc (SASAC), Khazanah Nasional Berhad (Khazanah) đều đã đạt đƣợc những thành tựu nhất định thì SCIC vẫn còn nhiều tồn tại, hoạt động chậm chạp và chƣa tƣơng xứng với kỳ vọng, kế hoạch mà Chính phủ đề ra. Từ khi SCIC ra đời đến nay, chính phủ Việt Nam vẫn chƣa có một bƣớc tiến nào trong việc xây dựng một mô hình quản lý vốn tập trung ở quy mô lớn cho vốn đầu tƣ tại các doanh nghiệp nhà nƣớc. Do đó, việc tìm hiểu những tồn tại, vƣớng mắc của SCIC là vấn đề cần thiết để đề xuất giải pháp chính sách nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của SCIC nói riêng và đối với việc hình thành một cơ quan quản lý vốn NN hiệu quả ở Việt Nam. 1.2. Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu và ý nghĩa thực tiễn 1.2.1. Mục tiêu của đề tài 1 SCIC phủ quyết nội dung phát hành cổ phiếu thƣởng cho ngƣời lao động của Vinamilk tại ĐHĐCĐ 2013 của Vinamilk vì cho rằng sẽ pha loãng phần vốn nhà nƣớc. 2 Xem “SCIC mang chục ngàn tỷ gửi ngân hàng là tỉnh táo”, truy cập ngày 7/6/2015, tại địa chỉ http://vneconomy.vn/doanh-nhan/scic-mang-chuc-ngan-ty-gui-ngan-hang-la-tinh-tao-20130410042654242.htm
-12- Đề tài nghiên cứu quá trình chuyển đổi từ cách thức quản lý vốn nhà nƣớc tại các doanh nghiệp từ cách quản lý hành chính sang cách quản lý vốn chuyên nghiệp, tập trung và những vƣớng mắc, khó khăn trong quá trình chuyển đổi này thông qua một trƣờng hợp cụ thể là Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc (SCIC). Từ đó đƣa ra kiến nghị chính sách cho hoạt động đại diện vốn chủ sở hữu nhà nƣớc tại SCIC nói riêng và việc thành lập một mô hình quản lý vốn tập trung ở Việt Nam. 1.2.2. Câu hỏi nghiên cứu Hƣớng tới mục tiêu trên, nghiên cứu sẽ xoay quanh việc trả lời ba câu hỏi nghiên cứu: Câu hỏi 1: Cơ sở cho việc tách bạch chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc khỏi chức năng quản lý nhà nƣớc và kinh nghiệm tại một số quốc gia? Câu hỏi 2: Quá trình chuyên môn hóa chức năng đại diện vốn chủ sở hữu nhà nƣớc tại Việt Nam diễn ra nhƣ thế nào và những vấn đề còn tồn tại qua trƣờng hợp của SCIC? Câu hỏi 3: Giải pháp chính sách nào cho những vƣớng mắc của mô hình SCIC nói riêng và cho việc thành lập một cơ quan quản lý vốn nhà nƣớc tập trung nói chung? 1.2.3. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài Đề tài nhằm đƣa ra góc nhìn về bƣớc đầu thực hiện phân tách chức năng CSH vốn NN khỏi chức năng quản lý NN ở Việt Nam, xem xét SCIC nhƣ một ví dụ thực tiễn về việc thành lập và xây dựng mô hình đại diện CSH nhà nƣớc độc lập cho một nhóm doanh nghiệp. Đề tài kế thừa những nghiên cứu đã có, cập nhật số liệu mới nhất và tình hình hiện tại, đƣa ra những khía cạnh sâu sát và cụ thể về SCIC, đóng góp vào nhóm dữ liệu các bài nghiên cứu trƣớc về phân tách chức năng nhƣ đã trình bày. 1.3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 1.3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là Tổng công ty Đầu tƣ và kinh doanh vốn nhà nƣớc, mối quan hệ của tổng công ty này với các cơ quan quản lý NN, các văn bản pháp lý và cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc hiện hành tại Việt Nam.
-13- 1.3.2. Phạm vi nghiên cứu - Cơ chế phân quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc tại Việt Nam, các hình thái quản lý vốn nhà nƣớc tại các quốc gia thuộc khối OECD. - Những hoạt động cốt lõi trong nhiệm vụ đại diện CSH vốn NN của SCIC nhƣ: (i) Nhận bàn giao phần vốn NN; (ii) Chiến lƣợc quản trị danh mục đầu tƣ; (iii) Hỗ trợ chính phủ trong tái cấu trúc DNNN; (vi) Hoạt động kinh doanh phần vốn NN đƣợc giao, (v) Quản trị nhân sự và hệ thống ngƣời đại diện. - Đồng thời đề tài phân tích một số mô hình kinh doanh vốn NN thành công trên thế giới nhƣ Temasek của Singapore, SASAC và Tập đoàn đầu tƣ và phát triển nhà nƣớc (SDIC) của Trung Quốc, quỹ đầu tƣ Khazanal của Malaysia. 1.4. Phƣơng pháp luận Đề tài sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu định tính gồm: (i) Sử dụng học thuyết kinh tế để chứng minh, nhƣ lý thuyết Kinh tế công về bất cân xứng thông tin và lý thuyết Quản trị nhà nƣớc về quản lý nhà nƣớc, phân cấp, phân quyền. (ii) Sử dụng căn cứ của OECD về các hình thái quản lý vốn chủ sở hữu nhà nƣớc, các nguyên tắc quản trị công ty. (iii) Phỏng vấn các chuyên gia trong lĩnh vực nghiên cứu kinh tế, lĩnh vực hoạt động của SCIC. (iv) Nghiên cứu các văn bản luật và dƣới luật quy định quyền và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu vốn NN, các văn bản luật, điều lệ liên quan đến hoạt động của SCIC. Tìm hiểu những ràng buộc về pháp lý trong hoạt động của SCIC với các cơ quan quản lý NN trung ƣơng và địa phƣơng. (v) Phƣơng pháp so sánh, cụ thể là so sánh hoạt động của SCIC với một số mô hình đầu tƣ kinh doanh, quản lý vốn NN thành công trên thế giới, đặt trong bối cảnh cụ thể, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm trong hoạt động đại diện chủ sở hữu vốn NN của SCIC.
-14- 1.5. Cấu trúc của đề tài Đề tài gồm 4 phần: - Chương 1: Giới thiệu về đề tài; - Chương 2: Cơ sở cho sự tách biệt chức năng chủ sở hữu vốn nhà nƣớc khỏi chức năng quản lý nhà nƣớc và kinh nghiệm tại một số quốc gia; - Chương 3: Phân tích hoạt động đại diện chủ sở hữu cốt lõi của SCIC, so sánh với kinh nghiệm của các quốc gia; - Chương 4: Đề xuất giải pháp chính sách cho mô hình SCIC.
-15- CHƢƠNG 2: CƠ SỞ CHO VIỆC TÁCH BẠCH CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU VỐN NHÀ NƢỚC KHỎI CHỨC NĂNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VÀ MÔ HÌNH TẬP TRUNG HÓA TẠI MỘT SỐ QUỐC GIA CHÂU Á 2.1. Ba kiểu hình quản lý vốn nhà nƣớc tại các quốc gia OECD và cơ sở cho sự tách rời chức năng quản lý vốn khỏi chức năng quản lý nhà nƣớc Hoạt động quản trị DNNN đối với các nƣớc OECD hình thành từ 4 nền tảng chính: (i) DNNN vẫn chiếm một phần đáng kể trong nền kinh tế của các nƣớc OECD và có thể gây ra ảnh hƣởng quan trọng lên tổng thể nền kinh tế; (ii) Toàn cầu hóa và tự do hóa trong rất nhiều lĩnh vực có thể biến đổi hình thức tác động của nhà nƣớc lên các lĩnh vực và tạo ra các vấn đề tƣơng ứng về quyền chủ sở hữu; (iii) DNNN phải đối mặt với những khó khăn đặc thù của quản trị mà chỉ có thể xác định bằng cách sử dụng các công cụ đƣợc thiết kế riêng cho lĩnh vực công; (iv) Sự tăng trƣởng của các DN do NN đại diện chủ sở hữu đƣợc kỳ vọng sẽ thúc đẩy sự tăng trƣởng thông qua biểu hiện tốt hơn và gia tăng năng suất của các DNNN một cách trực tiếp thông qua cạnh tranh và chuẩn chất lƣợng cao cho lĩnh vực kinh doanh nói chung. Theo đó đặc thù quản lý nhà nƣớc thay đổi từ quốc gia này sang quốc gia khác, phụ thuộc rất nhiều vào các tổ chức hành chính truyền thống và ý nghĩa của khu vực NN trong nền kinh tế trƣớc việc quản lý tƣ nhân hóa các tài sản nhà nƣớc. Ba loại tổ chức và phát triển toàn cầu chính của chức năng chủ sở hữu trong thập kỷ qua bao gồm phi tập trung hóa hay mô hình quản lý ngành, mô hình kép và mô hình tập trung. Mô hình truyền thống nhất đó là phi tập trung hóa, trong đó DNNN do các bộ liên quan chịu trách nhiệm chủ sở hữu. Mô hình kép, là một mô hình đang thịnh hành, trong đó trách nhiệm chủ sở hữu đƣợc chia sẽ giữa các bộ ngành và cơ quan trung ƣơng, thƣờng là Bộ tài chính hoặc Kho bạc NN. Cuối cùng là mô hình tập trung hóa trong đó trách nhiệm thuộc về một bộ chính, là mô hình đang nở rộ những năm gần đây. Sự cải cách này có xu hƣớng đƣa các quốc gia chuyển từ mô hình phi tập trung hóa sang mô hình tập trung hóa, mặc dầu một vài nƣớc dƣờng nhƣ vẫn phát triển một mô hình quản lý kép khá ổn định, theo PGS.TS. Hoàng Văn Hải và ThS. Trần Thị Hồng Liên, 2011. Năm 2005 chỉ có hai quốc gia còn giữ mô hình Phi tập trung hóa là Phần Lan và Anh, các
-16- quốc gia còn lại tập trung vào mô hình Song trùng và Tập trung hóa. Có một số quốc gia sử dụng nhiều hơn một mô hình nhƣ Cộng Hòa Séc, Cộng Hòa Slovakia3. Hình 2.1- Sự sắp xếp và phát triển của chức năng chủ sở hữu nhà nƣớc tại một số nƣớc thuộc OECD4 3 cơ quan Hàn Quốc chính phủ Thổ Nhĩ Kỳ Thụy Sỹ Mô hình song Ý trùng Niu-di-lân Hy Lạp Mê-xi-cô 2 cơ quan chính phủ Áo Đức Úc Pháp Xlô-va-kia Nhật Bản Cộng Hòa Séc Vương Quốc Anh Ba Lan Đan Mạch Phần Lan Mô hình tập Bỉ 1 cơ quan trung Mô hình quản lý Quốc chính phủ Thụy Điển Hà Lan ngành Na-Uy Tây Ban Nha Phi tập trung hóa Tập trung hóa Chiều hƣớng tập trung hóa chức năng CSH vốn NN xuất hiện ở các nƣớc Châu Á. Mô hình kinh doanh vốn NN nổi bật và dành đƣợc nhiều thành công ở quy mô quốc tế là Temasek của Singapore. Temasek là mô hình kinh doanh vốn NN hoàn toàn theo kiểu tƣ nhân, đặt lợi nhuận lên hàng đầu và có chiến lƣợc kinh doanh bài bản. Ở Trung Quốc có mô hình SASAC với quy mô và quyền lực lớn, các DNNN ở Trung Quốc trƣớc đây thuộc sự quản lý của Chính phủ, các bộ, cơ quan chuyên ngành, chính quyền địa phƣơng (ngoại trừ DN trong lĩnh vực tài chính) nay đã chuyển hết cho SASAC quản lý. Trung Quốc còn có tập đoàn SDIC, đầu tƣ kinh doanh vốn NN vì mục tiêu lợi nhuận. Malaysia thì có mô hình quỹ đầu tƣ Khazanah, tiên phong trong việc tái cấu trúc các DNNN để nâng cao hiệu quả nền kinh tế 3 Xem Phụ Lục 1 4 OECD, 2005, Tr. 27 do tác giả dịch sang tiếng Việt.
-17- quốc gia. Hiện tại ở Việt Nam có SCIC, đại diện cho mô hình quản lý vốn NN tập trung, theo ông Lê Song Lai, Phó tổng Giám đốc của SCIC (2009) là “một phần của quá trình đổi mới DNNN nhằm chuyển đổi từ cơ chế quản lý hành chính sang mô hình đầu tư kinh doanh vốn”. Cơ sở cho một hệ thống quản trị công ty hiệu quả, không chỉ riêng đối với DN tƣ nhân mà cả các DNNN, đã dƣợc đề cập tại Bộ Nguyên tắc quản trị Công ty của OECD (2005). Trong đó tập trung vào vấn đề quản trị bắt nguồn từ việc tách rời quyền sở hữu và quyền kiểm soát. Tƣơng tự nhƣ vậy, sự lựa chọn tách bạch hai chức năng, và tập trung vào chức năng chủ sở hữu về sử dụng đồng vốn nhà nƣớc mà một số quốc gia trên thế giới đang lựa chọn nhằm giải quyết căn nguyên sau đây: - Trong mô hình Phi tập trung hóa, một cơ quan kiêm hai chức năng quản lý NN và quản lý vốn của NN nhƣ trên, sẽ dễ dẫn đến tâm lý ỷ lại vì không có sự giám sát khách quan. Các cơ quan đó thƣờng ra những quyết định sử dụng đồng vốn không hợp lý, nhằm mang lại lợi ích cho cá nhân hoặc một nhóm hơn là lợi ích của số đông. Họ cũng không chịu toàn bộ trách nhiệm, hậu quả cho việc làm của mình. Lý thuyết kinh tế công chỉ ra rằng, hiện tƣợng tâm lý ỷ lại xuất hiện trong sản xuất công của William Baumol (1984) và trong lý thuyết kinh tế chính trị học đã đề cập đến một thất bại của nhà nƣớc là hiện tƣợng lựa chọn công mềm5. - Về khía cạnh Quản trị NN, sự kiêm nhiệm chức năng trong mô hình truyền thống cũng dẫn đến những mâu thuẫn có thể suy luận đƣợc. Trƣơc hết, mục tiêu của hoạt động quản lý NN là nhằm tạo môi trƣờng kinh doanh bình đẳng, thuận lơi cho phát triển đa dạng các thành phần DN, thu hút nguồn lực phát triển kinh doanh. Các cơ quan này có thể còn có vai trò tƣ vấn trong việc ban hành pháp luật, theo dõi và giám sát hoạt động kinh doanh, chú trọng vào mục tiêu quản lý vĩ mô. Trong khi đó, mục tiêu mà cơ quan đại diện CSH vốn quan tâm đến là hiệu quả kinh doanh theo đúng nghĩa thị trƣờng, đem lại lợi nhuận cao, tăng trƣởng doanh thu cho CSH, tức là phải hoạt động nhƣ một công ty vì lợi nhuận. Nhƣ vậy nếu cơ quan quản lý NN cũng kiêm nhiệm chức năng đại diện CSH vốn thì vô hình chung ngƣời tạo lập sân chơi cũng chính là ngƣời thực 5 Xem phần Các khái niệm.
-18- hiện kinh doanh trên sân chơi mình tạo ra, dẫn đến mâu thuẫn khi đƣa ra các quyết sách cho thị trƣờng và thƣờng là thiên vị cho nhóm DN mà mình đại diện sở hữu. Các mô hình Song trùng và Tập trung hóa sẽ phân định rạch ròi hơn và chuyên môn hóa hơn các chức năng, nhờ đó mà sự minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan này cũng tăng lên, hạn chế các vấn đề tiêu cực trong bộ máy quản lý NN. Đồng thời tạo điều kiện để mỗi cơ quan tập trung hơn vào vai trò của mình, nâng cao kết quả đầu tƣ của đồng vốn NN. 2.2. Xu hƣớng tập trung hóa chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nƣớc tại một số quốc gia Châu Á 2.2.1. Mô hình Temasek của Singapore Ở một số quốc gia, DNNN không chỉ là công cụ để NN điều tiết kinh tế vĩ mô, chống sự chèn lấn của các tập đoàn kinh tế nƣớc ngoài, thực hiện các chính sách an sinh xã hội mà còn đóng góp đáng kể cho GDP. Điển hình là ở Singapore, tập đoàn Temasek đã phát huy lợi ích quốc gia trên cả hai phƣơng diện thƣơng mại và phi thƣơng mại, theo số liệu tại nghiên cứu của Wilson Ng. (2009) đóng góp vào GDP của danh mục đầu tƣ do Temasek quản lý năm 1998 là 13% và đến 2003 là khoảng 10,3%. Chính phủ Singapore bắt đầu xây dựng các tổ chức lớn vào đầu thập niên 70. Hình 2.2- Các tổ chức kinh tế lớn mà chính phủ Singapore thành lập vào đầu thập niên 706 Cơ quan tiền tệ của Singapore - Ban phát triển kinh tế - EDB Ban phát triển nhà ở- HDB MAS (Monetary Authority of (Economuc Development (Housing Development Board) Singapore) Board) Sau khi thành lập EDB thì ban này mua cổ phần của một số công ty và chuyển giao cho tập đoàn Temasek. Temasek ra đời năm 1974 là một công ty kinh doanh theo kiểu tƣ nhân do NN đầu tƣ 6 OECD (2014).