Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Việc huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng ở thành phố Hồ Chí Minh nhìn từ kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại địa phương

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:65

Thêm vào BST

Báo xấu

26
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài tìm hiểu kinh nghiệm huy động vốn tài trợ CSHT đô thị ở một số nước trên thế giới, so sánh với thực tiễn triển khai các phương thức huy động vốn đầu tư CSHT tại TP.HCM, qua đó, xem xét vai trò của các nguồn vốn cho phát triển CSHT, những trục trặc hiện tại trong việc huy động vốn phát triển CSHT tại TP.HCM và đưa ra các khuyến nghị, giải pháp để TP.HCMcó thể huy động nguồn vốn đáp ứng cho nhu cầu đầu tư phát triển CSHT trong thời gian tới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Việc huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng ở thành phố Hồ Chí Minh nhìn từ kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn tại địa phương

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GI ẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGUYỄN NGỌC QUỲNH YẾN VIỆC HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH NHÌN TỪ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ THỰC TIỄN TẠI ĐỊA PHƯƠNG LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Thành phố Hồ Chí Minh, Tháng 8 năm 2016
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GI ẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGUYỄN NGỌC QUỲNH YẾN VIỆC HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH NHÌN TỪ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ THỰC TIỄN TẠI ĐỊA PHƯƠNG Chuyên ngành: Chính Sách Công Mã số: 60340402 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. HUỲNH THẾ DU Thành phố Hồ Chí Minh, Tháng 8 năm 2016
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 30 tháng 8 năm 2016 Tác giả Nguyễn Ngọc Quỳnh Yến
ii LỜI CẢM TẠ Đầu tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến Thầy Huỳnh Thế Du đã trực tiếp hướng dẫn tôi thực hiện đề tài này. Thầy đã tận tình chia sẻ cho tôi những kiến thức, kinh nghiệm quý báu trong lĩnh vực nghiên cứu và không ngừng động viên để tôi có thể hoàn thành luận văn đảm bảo các yêu cầu của Chương trình. Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Quý Thầy, Cô tại Chương trình giảng dạy Kinh tế Fulbright đã trang bị cho tôi đầy đủ kiến thức thông qua các bài giảng tại Chương trình; xin cảm ơn Anh Trương Minh Hòa, Chị Phạm Hoàng Minh Ngọc đã hỗ trợ tôi về kỹ thuật và các thủ tục hành chính trong quá trình thực hiện luận văn. Tôi xin cảm ơn lãnh đạo Sở Tài chính, Sở Kế hoạch Đầu tư và Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh - nơi tôi đang công tác đã hết sức hỗ trợ, tạo điều kiện để tôi được tiếp cận, sử dụng nhiều tài liệu, số liệu rất quan trọng và hữu ích, giúp tôi có thể nghiên cứu và hoàn thành Luận văn đúng tiến độ. Cuối cùng, tôi rất cảm ơn Gia đình, các Anh, Chị, Em học viên MPP7, các đồng nghiệp của tôi tại Phòng Quản trị Nguồn nhân lực và Phòng Pháp chế Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh đã hỗ trợ, động viên, giúp đỡ trong suốt thời gian tôi tham gia khóa học Chính sách công tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 30 tháng 8 năm 2016 Tác giả Nguyễn Ngọc Quỳnh Yến
iii TÓM TẮT Giống như tất cả các "thành phố mới nổi" trên thế giới, Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) đang phải đối diện với các thách thức từ yêu cầu phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) do quá trình đô thị hoá đem lại. Nhu cầu vốn để đầu tư phát triển CSHT đáp ứng yêu cầu phát triển của TP.HCM rất lớn nhưng các phương thức huy động vốn hiện tại chưa đem lại kết quả như kỳ vọng. Việc nghiên cứu các phương thức tài trợ cho CSHT cũng như kinh nghiệm huy động vốn tại các nước sẽ có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp TP.HCM nhận diện đầy đủ các nguồn lực, lựa chọn hình thức huy động vốn phù hợp và tìm ra các giải pháp khả thi để triển khai thực hiện hiệu quả. Tác giả luận văn sử dụng các lý thuyết của kinh tế học khu vực công về phân cấp tài khóa, chuyển giao nguồn lực giữa cấp trung ương và địa phương; tài trợ nợ của chính quyền địa phương; sự tham gia của khu vực tư nhân và hợp tác công - tư để phân tích kinh nghiệm thế giới cũng như thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT ở Việt Nam và tại TP.HCM. Qua đó, khẳng định tầm quan trọng, vai trò của nguồn vốn ngân sách và các nguồn có tính chất tương tự ngân sách đối với đầu tư phát triển CSHT; đồng thời phát hiện những bất cập trong công tác huy động vốn phát triển CSHT tại TP.HCM, gồm có: (i) Các quy định về phân bổ, điều tiết ngân sách giữa trung ương và TP.HCM chưa tạo động lực để phát triển Thành phố; (ii) kỳ vọng vào mô hình PPP quá lớn trong khi các điều kiện cần thiết để triển khai thành công mô hình PPP chưa được chuẩn bị đầy đủ; (iii) TP.HCM chưa được trao các cơ chế phù hợp cũng như hệ thống quản lý hành chính chưa đủ năng lực để triển khai các kỹ thuật khai thác giá trị đất đai mới theo kinh nghiệm thế giới; (iv) Các định chế tài chính chuyên biệt chưa có đủ thẩm quyền để phát huy vai trò và đạt được hiệu quả như mong đợi. Luận văn đề xuất một số khuyến nghị nhằm giúp TP.HCM có thể huy động nguồn vốn đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển CSHT trong thời gian tới, trong đó quan trọng nhất là cần có một cơ chế đặc thù về phân cấp nguồn thu phù hợp với quy mô đô thị lớn cho Thành phố nhằm giúp gia tăng nguồn vốn ngân sách của TP.HCM để đầu tư phát triển CSHT; kiến nghị hoàn thiện khung pháp lý và các điều kiện cần thiết để thúc đẩy, nâng cao hiệu quả của các phương thức huy động vốn như phát hành TPCQĐP, hợp tác công – tư, tài trợ từ đất đai và phát huy vai trò của các định chế tài chính trung gian; tháo gỡ các nút thắt thể chế để tạo điều kiện cho TP.HCM phát triển tương xứng với tiềm năng./.
iv MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................................. i LỜI CẢM TẠ ....................................................................................................................... ii TÓM TẮT ............................................................................................................................iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT................................................................................... vii DANH MỤC BẢNG, HÌNH VẼ VÀ HỘP ........................................................................ ix CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU ........................................................................................................................ 1 1.1. Bối cảnh chính sách ................................................................................................ 1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................ 2 1.3. Câu hỏi nghiên cứu ................................................................................................. 3 1.4. Đối tượng nghiên cứu.............................................................................................. 3 1.5. Phương pháp nghiên cứu và khung phân tích ......................................................... 3 1.6. Cấu trúc luận văn .................................................................................................... 3 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ CÁC PHƯƠNG THỨC HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG ...................................................................................... 5 2.1. Tổng quan về CSHT và nguồn vốn phát triển CSHT ............................................. 5 2.1.1. Khái niệm cơ sở hạ tầng .................................................................................. 5 2.1.2. Nguồn vốn phát triển CSHT ............................................................................ 5 2.2. Các phương thức huy động vốn phát triển CSHT ................................................... 6 2.2.1. Sử dụng vốn ngân sách .................................................................................... 7 2.2.2. Sự tham gia của tư nhân................................................................................... 9 2.2.3. Các kỹ thuật tài trợ dựa vào đất đai ............................................................... 10
v 2.2.4. Thông qua các định chế tài chính chuyên biệt ............................................... 10 2.3. Khung phân tích .................................................................................................... 11 CHƯƠNG 3 KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VỀ HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG .................................................................................... 13 3.1. Kinh nghiệm thế giới về triển khai các phương thức huy động vốn phát triển CSHT ............................................................................................................................... 13 3.1.1. Sử dụng vốn ngân sách .................................................................................. 13 3.1.2. Sự tham gia của tư nhân................................................................................. 17 3.1.3. Tài trợ dựa vào đất đai ................................................................................... 19 3.1.4. Thông qua các định chế tài chính chuyên biệt ............................................... 20 3.2. Nhận xét và các bài học rút ra về huy động vốn phát triển CSHT ........................ 22 3.2.1. Nguồn vốn từ ngân sách và các nguồn tài chính có tính chất tương tự ngân sách nên là nguồn tài trợ chính yếu đối với đầu tư CSHT. .......................................... 22 3.2.2. Sự tham gia của tư nhân trong tài trợ phát triển CSHT là nguồn tài chính bổ sung cho phát triển CSHT; tuy nhiên, cần lưu ý đảm bảo các điều kiện cần thiết để có thể triển khai PPP thành công. ..................................................................................... 23 3.2.3. Các kỹ thuật huy động vốn thông qua khai thác giá trị đất đai có khả năng trở thành nguồn tài chính quan trọng tài trợ phát triển CSHT, đặc biệt đối với các đô thị tăng trưởng nhanh tại các nước đang phát triển. .......................................................... 24 3.2.4. Các định chế chuyên biệt là những giải pháp bổ sung giúp nâng cao hiệu quả của các phương thức huy động vốn kể trên. ................................................................ 24 CHƯƠNG 4 THỰC TIỄN HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG CỦA VIỆT NAM VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ BẤT CẬP TRONG VIỆC HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ................................................ 25
vi 4.1. Thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT của Việt Nam nói chung và TP.HCM nói riêng trong thời gian qua ............................................................................................ 25 4.1.1. Tổng quan về huy động vốn phát triển CSHT của Việt Nam thời gian qua .. 25 4.1.2. Tổng quan về tình hình đầu tư CSHT tại TP.HCM thời gian qua ................. 25 4.2. Những bất cập trong việc huy động vốn phát triển CSHT của TP.HCM thời gian qua ............................................................................................................................... 28 4.2.1. Các quy định về phân bổ, điều tiết ngân sách của TP.HCM và trung ương, giới hạn trần nợ vay của CQĐP chưa tạo động lực để phát triển Thành phố. ............. 28 4.2.2. Kỳ vọng vào mô hình PPP quá lớn trong khi các điều kiện cần thiết để triển khai thành công mô hình PPP chưa được chuẩn bị đầy đủ; chưa có các quy định rõ ràng về phân cấp nguồn thu từ tư nhân hóa. ................................................................ 31 4.2.3. TP.HCM chưa được trao các cơ chế phù hợp cũng như hệ thống quản lý hành chính chưa đủ năng lực để triển khai các kỹ thuật khai thác giá trị đất đai mới theo kinh nghiệm thế giới, đặc biệt là các kỹ thuật không cần thu hồi đất. ......................... 32 4.2.4. Các tổ chức trung gian để thúc đẩy huy động vốn phát triển CSHT của TP.HCM chưa phát huy được vai trò như kỳ vọng...................................................... 34 CHƯƠNG 5 KẾT LUẬN - ĐỀ XUẤT KIẾN NGHỊ............................................................................. 37 5.1. Kết luận ................................................................................................................. 37 5.2. Đề xuất kiến nghị .................................................................................................. 38 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................. 42 PHỤ LỤC ........................................................................................................................... 45
vii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Từ Tiếng việt ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á AFD Cơ quan phát triển Pháp BOO Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh BOT Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao BT Xây dựng - Chuyển giao BTO Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh CII Công ty cổ phần Đầu tư Hạ tầng kỹ thuật Thành phố Hồ Chí Minh CQĐP Chính quyền địa phương CQTU Chính quyền trung ương CSHT Cơ sở hạ tầng DBFO Thiết kế - Xây dựng - Tài trợ - Vận hành FETP Chương trình giảng dạy Kinh tế Fullbright FINDETER Công ty Tài chính Phát triển chính quyền địa phương GDP Tổng sản phẩm nội địa GO Trái phiếu nghĩa vụ chung GRDP Tổng sản phẩm trên địa bàn HFIC Công ty Đầu tư Tài chính nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh HIFU Quỹ Đầu tư phát triển đô thị Thành phố Hồ Chí Minh IIFF Tổ chức Đầu tư cơ sở hạ tầng IIGF Quỹ Bảo lãnh Hạ tầng Indonesia IPC Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Phát triển Công nghiệp Tân Thuận LDIF Quỹ đầu tư phát triển địa phương LGUGC Công ty bảo lãng đơn vị hành chính địa phương MDF Quỹ phát triển địa phương NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NUCA Cơ quan cộng đồng Đô thị mới của Ai Cập
viii ODA Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế PADDI Trung tâm Dự báo và Nghiên cứu đô thị PPP Đối tác công - tư UBND Ủy ban nhân dân TPCQĐP Trái phiếu chính quyền địa phương TPĐT Trái phiếu đô thị TP.HCM Thành phố Hồ Chí Minh WB Ngân hàng Thế giới WPPSS Hệ thống cung cấp điện công Washington TPĐT Trái phiếu đô thị WPPSS Hệ thống cung cấp điện công Washington
ix DANH MỤC BẢNG, HÌNH VẼ VÀ HỘP Bảng 3.1: Giới thiệu những nguồn thuế riêng sử dụng cho đầu tư đường bộ Nhật Bản, năm 2005. Bảng 4.1: Tình hình đầu tư tại TP.HCM trong thời gian qua. Bảng 4.2: Nhu cầu vốn đầu tư và khả năng cân đối nguồn vốn ngân sách và vay vốn ODA đáp ứng nhu cầu đầu tư CSHT của TP.HCM giai đoạn 2016-2020. Bảng 4.3: Tính toán tỷ lệ chi đầu tư phát triển so với tổng các khoản thu cân đối NSNN, Tổng thu NSĐP, Tổng chi NSĐP trong giai đoạn 2006 - 2015. Hình 2.1: Khung phân tích. Hình 3.1: Các nguồn tài chính CSHT tại Hàn Quốc, 1993-2010. Hình 3.2: Tăng trưởng của khu vực tư nhân tham gia tài trợ vốn CSHT của Ấn Độ, giai đoạn 2005-2020. Hình 4.1a: So sánh khả năng cân đối nguồn vốn ngân sách và vay vốn ODA đáp ứng nhu cầu đầu tư CSHT của TP.HCM giai đoạn 2011-2015 và 2016-2020 theo giá trị tuyệt đối. Hình 4.1b: So sánh tỷ lệ khả năng cân đối nguồn vốn ngân sách và vay vốn ODA đáp ứng nhu cầu đầu tư CSHT của TP.HCM giai đoạn 2011-2015 và 2016-2020. Hộp 4.1: Một số dự án điển hình được triển khai từ nguồn vốn ODA của TP.HCM. Hộp 4.2: Mô hình “bán đấu giá đất mặt tiền”, trường hợp đường Nguyễn Hữu Thọ. Hộp 4.3: Giới thiệu sơ nét về IPC và CII.
1 CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU 1.1. Bối cảnh chính sách Đô thị hóa đang diễn ra phổ biến trên toàn thế giới, đặc biệt là tại những thành phố có quy mô trung bình1 của các nước đang phát triển (còn gọi là "thành phố mới nổi") và trở thành một xu hướng tất yếu của quá trình phát triển (Kim, 2016). Giống như tất cả các "thành phố mới nổi" trên thế giới, Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) đang phải đối diện với các vấn đề và thách thức từ yêu cầu phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) do quá trình đô thị hoá đem lại. Mặc dù hệ thống CSHT hiện tại của TP.HCM được đánh giá là hiện đại bậc nhất cả nước nhưng thực tế vẫn chưa đáp ứng yêu cầu phát triển cũng như nhu cầu sử dụng của người dân, thể hiện qua nhiều vấn đề yếu kém: tình trạng kẹt xe, ngập úng, hạ tầng giao thông thiếu đồng bộ và xuống cấp,.. Để cải tạo, nâng cấp, xây dựng đồng bộ hệ thống CSHT đáp ứng nhu cầu thực tế của xã hội và đảm bảo duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế ổn định đòi hỏi TP.HCM cần rất nhiều nguồn lực, trong đó nguồn lực tài chính đóng vai trò quan trọng. Ước tính trong giai đoạn 2016-2020, để tăng trưởng kinh tế của Thành phố đạt bình quân khoảng 8%-8,5%/năm2, dự kiến tổng vốn đầu tư toàn xã hội của Thành phố cần khoảng 1.829.379 tỷ đồng, chiếm khoảng 30% tổng sản phẩm nội địa (GRDP) của Thành phố, tăng 53,3% so với giai đoạn 2011-2015 (Sở Kế hoạch Đầu tư, 2016). Trong dài hạn, ước tính đến năm 2030, TP.HCM cần nguồn vốn khoảng 1 triệu tỷ đồng (tương đương 44 tỷ đô la Mỹ) để đầu tư CSHT tạo nền tảng phát triển. Mặc dù sớm nhận thức được tầm quan trọng của việc phát triển CSHT và đã nỗ lực triển khai thử nghiệm nhiều phương thức mới để huy động vốn đầu tư cho CSHT như đổi đất lấy hạ tầng, hình thành đối tác công - tư (PPP) hoặc thông qua Quỹ Đầu tư phát triển địa phương (Musil và Perset, 2015) nhưng TP.HCM vẫn gặp rất nhiều khó khăn trong việc cân đối ngân sách để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đang ngày càng trở nên bức thiết của Thành phố. Mặt khác, việc triển khai thực hiện các 1 Thành phố có quy mô trung bình được định nghĩa là những thành phố có dân số trong khoảng từ 200.000 đến 10.000.000 dân. 2 Theo Nghị quyết Đại hội Đảng bộ TP.HCM lần thứ X, nhiệm kỳ 2015-2020.
2 phương thức huy động vốn đầu tư CSHT của Thành phố vẫn còn nhiều bất cập và gặp một số trục trặc nhất định. Vì thế, nâng cao hiệu quả đầu tư công, sử dụng nguồn lực hiện có một cách tiết kiệm, nghiên cứu triển khai thêm các kỹ thuật huy động vốn mới theo kinh nghiệm thế giới sẽ giúp đáp ứng một phần đáng kể nhu cầu vốn đầu tư phát triển CSHT của Việt Nam nói chung và TP.HCM nói riêng (WB, 2013). Nghiên cứu về tài trợ để phát triển CSHT không phải là đề tài mới ở các nước, kể cả các nước phát triển và những nước đang phát triển. Tùy đặc điểm tình hình của từng quốc gia và quan điểm của tác giả mà nghiên cứu sẽ phân tích tổng hợp các hình thức huy động vốn hay đi sâu vào từng loại hình tài trợ cụ thể, trong đó, hình thức huy động vốn thông qua vay nợ của chính quyền, hợp tác công - tư (PPP) và giải phóng giá trị đất đai là các phương thức được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu hơn cả. Đặc biệt, các tổ chức kinh tế của thế giới và khu vực như Ngân hàng Thế giới (WB), Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), Trung tâm Dự báo và Nghiên cứu Đô thị (PADDI), Tổ chức các thành phố mới (New Cities Foundation)... đã có nhiều nghiên cứu tổng hợp, đánh giá, nhận định có giá trị về các nguồn vốn tài trợ cho CSHT nói chung cũng như hạ tầng đô thị nói riêng. Ở Việt Nam, hiện có khá nhiều đề tài, bài viết về huy động vốn cho CSHT trên phạm vi quốc gia hoặc từng địa phương. Một số nghiên cứu quan tâm và đi vào phân tích một hình thức huy động vốn cho CSHT cụ thể, chủ yếu là phát hành trái phiếu chính quyền địa phương (TPCQĐP) và PPP. Đa số các nghiên cứu đều có nội dung định nghĩa về CSHT, một số các quy định về huy động vốn về tài trợ CSHT của Việt Nam. Bên cạnh đó, tùy theo quan điểm của từng tác giả mà có các nhận định, đánh giá khác nhau về các hình thức tài trợ cho CSHT, trong đó, đa số đều kỳ vọng các phương thức huy động vốn ngoài ngân sách sẽ là lời giải cho bài toán huy động vốn tại Việt Nam nói chung. Liệu đây có phải là cách tiếp cận phù hợp đối với vấn đề huy động vốn cho phát triển CSHT của TP.HCM? 1.2. Mục tiêu nghiên cứu Đề tài tìm hiểu kinh nghiệm huy động vốn tài trợ CSHT đô thị ở một số nước trên thế giới, so sánh với thực tiễn triển khai các phương thức huy động vốn đầu tư CSHT tại TP.HCM, qua đó, xem xét vai trò của các nguồn vốn cho phát triển CSHT, những trục trặc
3 hiện tại trong việc huy động vốn phát triển CSHT tại TP.HCM và đưa ra các khuyến nghị, giải pháp để TP.HCMcó thể huy động nguồn vốn đáp ứng cho nhu cầu đầu tư phát triển CSHT trong thời gian tới. 1.3. Câu hỏi nghiên cứu Câu hỏi 1: Nhìn chung, hiện nay trên thế giới có các phương thức huy động vốn nào để phát triển CSHT? Câu hỏi 2: TP.HCM có thể học tập và vận dụng những kinh nghiệm của các nước về huy động vốn phát triển CSHT như thế nào để giúp TP.HCM phát triển hệ thống CSHT đồng bộ, hiện đại trong tương lai? 1.4. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là cách thức huy động vốn tài trợ cho CSHT kỹ thuật của một số nước trên thế giới và tình hình huy động vốn phát triển CSHT kỹ thuật của TP.HCM trong thời gian qua. 1.5. Phương pháp nghiên cứu và khung phân tích Tác giả luận văn sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp từ các nghiên cứu trong nước và thế giới có liên quan đến đề tài, các báo cáo của Sở Tài chính, Sở Kế hoạch Đầu tư, Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước TP.HCM kết hợp với phương pháp so sánh, tổng hợp, thống kê và mô hình hóa số liệu dưới dạng bảng, biểu... để hoàn thành đề tài này. 1.6. Cấu trúc luận văn Luận văn được bố cục thành 05 chương. Chương 1 giới thiệu bối cảnh, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi chính sách, đối tượng, phương pháp nghiên cứu và kết cấu luận văn. Chương 2 trình bày cơ sở lý thuyết về các phương thức huy động vốn phát triển CSHT. Chương 3 nghiên cứu kinh nghiệm thế giới về huy động vốn phát triển CSHT để rút ra các nhận xét về hiệu quả và vai trò của các nguồn vốn đối với việc phát triển CSHT cũng như các vấn đề cần lưu ý khi triển khai thực hiện các phương thức huy động vốn.
4 Chương 4 nghiên cứu thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT tại Việt Nam và những vấn đề bất cập trong huy động vốn phát triển CSHT của TP.HCM. Chương 5 là phần kết luận và đưa ra các khuyến nghị chính sách.
5 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ CÁC PHƯƠNG THỨC HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG 2.1. Tổng quan về CSHT và nguồn vốn phát triển CSHT 2.1.1. Khái niệm cơ sở hạ tầng Fulmer (2009) đã đưa ra định nghĩa CSHT là "các thành phần vật chất của hệ thống tương quan cung cấp hàng hóa và dịch vụ thiết yếu để kích hoạt, duy trì hoặc tăng cường điều kiện sống của xã hội". Đây là định nghĩa được sử dụng nhiều trong các nghiên cứu liên quan đến CSHT. Ở Việt Nam, thuật ngữ CSHT còn được gọi là kết cấu hạ tầng, là hệ thống các công trình xây dựng làm nền tảng cho mọi hoạt động của xã hội, bao gồm hai hệ thống: hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Theo Điều 3, Luật Xây dựng 2014, "hệ thống hạ tầng kỹ thuật bao gồm hệ thống các công trình giao thông, thông tin liên lạc, cung cấp năng lượng, chiếu sáng công cộng, cấp nước, thu gom và xử lý nước thải, chất thải rắn, nghĩa trang và các công trình khác"; "hệ thống hạ tầng xã hội bao gồm các công trình y tế, văn hóa, giáo dục, thể thao, thương mại, dịch vụ công cộng, cây xanh, công viên, và các công trình khác". Do giới hạn về các điều kiện nghiên cứu, luận văn chủ yếu tập trung tìm hiểu, phân tích các phương thức huy động vốn đầu tư phát triển CSHT kỹ thuật. 2.1.2. Nguồn vốn phát triển CSHT Nguồn vốn phát triển CSHT được hiểu là nguồn tài chính để đầu tư xây dựng, vận hành và duy trì hệ thống CSHT; có đặc trưng cơ bản là đòi hỏi dòng tiền lớn duy trì trong nhiều năm, thời gian thu hồi vốn thường dài và tiềm ẩn nhiều rủi ro không thể thu hồi đủ vốn đầu tư cũng như nguy cơ hình thành tài sản khó thanh lý khi các điều kiện giả định ban đầu thay đổi (Phạm Thiên Hoàng, 2015). Bên cạnh đó, việc xây dựng CSHT lại thường yêu cầu phải giải tỏa, đền bù trên quy mô lớn, gây ảnh hưởng đến sinh kế của người dân và tạo ra ngoại tác có tính lan tỏa. Với các đặc tính đó, tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, chính quyền đóng vai trò nòng cốt, then chốt trong việc xây dựng một hệ thống CSHT đồng bộ, hiện đại. Tuy nhiên, thực tế, khu vực công thường không đủ khả năng và nguồn lực để cung cấp CSHT đáp ứng nhu cầu của xã hội. Xuất phát từ hai nguyên nhân trên, các
6 quốc gia trên thế giới đã nghiên cứu triển khai nhiều phương thức huy động vốn để tài trợ cho CSHT nói chung và CSHT địa phương nói riêng. Vốn đầu tư có vai trò đặc biệt quan trọng đối với phát triển CSHT. Quy mô và tính sẵn có của nguồn vốn ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện của từng dự án nói riêng cũng như góp phần quan trọng trong việc xây dựng hệ thống CSHT đồng bộ và hiện đại (Phạm Thiên Hoàng, 2015). 2.2. Các phương thức huy động vốn phát triển CSHT Tùy theo đặc điểm, điều kiện, trình độ phát triển của mỗi quốc gia/ địa phương mà Chính phủ hoặc chính quyền địa phương (CQĐP) sẽ có các sáng kiến huy động nguồn vốn phát triển CSHT khác nhau. Theo Sổ tay về tài chính CSHT đô thị (Kim, 2016), CSHT của các thành phố có thể được tài trợ hoàn toàn bởi khu vực công, có sự hỗ trợ từ phía các ngân hàng phát triển và tổ chức tài chính quốc tế hoặc tham gia của khu vực tư nhân. Nguồn vốn của khu vực công để đầu tư phát triển CSHT tại các thành phố chủ yếu là ngân sách địa phương (NSĐP) do chính quyền trung ương (CQTU) chuyển giao/ trợ cấp hoặc vay nợ thông qua phát hành trái phiếu. Nguồn vốn của tư nhân tham gia đầu tư phát triển CSHT thường bằng hình thức PPP hoặc tư nhân hóa. Theo WB (2013), các hình thức tài trợ CSHT địa phương phổ biến gồm có: Tài trợ vốn/Vay nợ của CQĐP, tài trợ dựa vào đất đai, PPP và một số cơ quan chuyên biệt đáp ứng các nhu cầu cụ thể (như Quỹ phát triển địa phương, các công ty phát triển hạ tầng). Trong nghiên cứu Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho CSHT đô thị, Peterson (2009) đã khẳng định CSHT đô thị thường được đầu tư từ ba nguồn truyền thống là: ngân sách của CQĐP, vốn tài trợ từ Chính phủ và vốn vay. Để đáp ứng nhu cầu vốn phát triển CSHT, nghiên cứu đã giới thiệu thêm một giải pháp bổ sung quan trọng cho tài chính CSHT địa phương là khai thác giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho đầu tư CSHT. Trong Báo cáo của Viện Nghiên cứu phát triển (2010) về cơ chế tạo vốn cho các dự án giao thông trọng điểm, cấp bách của Thành phố, tác giả báo cáo phân chia thành ba nhóm hình thức như sau: (1) Hình thức tạo nguồn vốn trước khi xây dựng hạ tầng giao thông, gồm: huy động từ vốn ngân sách; huy động từ nguồn vốn vay ODA; huy động nguồn vốn theo hình thức BT – BOT; đầu tư theo hình thức phát hành trái phiếu công trình, trái phiếu đô thị. (2) Hình thức tạo nguồn vốn sau khi xây dựng hạ tầng giao thông,
7 gồm: tạo vốn ngân sách bằng đấu thầu (đấu giá) quyền sử dụng đất, hình thức "biên chỉnh trang", điều chỉnh tăng khung giá đất hàng năm tại địa bàn đã đầu tư hạ tầng. (3) Các hình thức huy động vốn mới gồm PPP và phí xây dựng công trình. Nhìn chung, có nhiều cách phân loại và tiếp cận khác nhau, tuy nhiên, có thể tổng hợp các nguồn và phương thức huy động vốn phát triển CSHT địa phương chủ yếu sau: (1) Sử dụng ngân sách để đầu tư CSHT, chủ yếu từ nguồn doanh thu thuế, các khoản phân bổ/chuyển giao/trợ cấp của CQTU cho CQĐP và có thể được bổ sung thông qua vay nợ của CQĐP (thông qua phát hành TPCQĐP; vay tín dụng ưu đãi từ các ngân hàng phát triển hoặc tổ chức tài chính quốc tế). (2) Sự tham gia của tư nhân: chủ yếu thông qua PPP hoặc tư nhân hóa. (3) Các kỹ thuật tài trợ dựa vào đất đai; (4) Thông qua một số mô hình chuyên biệt. 2.2.1. Sử dụng vốn ngân sách * Thuế và các khoản phân bổ/ chuyển giao/ trợ cấp ngân sách giữa trung ương và địa phương Vấn đề sử dụng ngân sách cho phát triển CSHT địa phương có liên quan mật thiết với cơ chế phân cấp tài khóa và chuyển giao nguồn lực giữa CQTU và CQĐP. Tiếp nhận các nguồn chuyển giao, trợ cấp của CQTU là một nguồn truyến thống bổ sung vào NSĐP. Tùy vào mỗi quốc gia mà sẽ có cách phân chia và chuyển giao các nguồn thu khác nhau, chủ yếu từ các loại thuế. Thông thường, CQTU sẽ có quy định những khoảng thu nào thuộc NSTU, những khoản thu nào địa phương được giữ lại và/hoặc xác định tỷ lệ phân chia, chuyển giao cụ thể đối với từng loại thuế/ phí/ hoặc doanh thu thuế chung giữa trung ương và địa phương. * Vay nợ của CQĐP chủ yếu thông qua phát hành TPCQĐP hoặc vay tín dụng ưu đãi từ các ngân hàng phát triển hoặc tổ chức tài chính quốc tế: - TPCQĐP hay còn được gọi là trái phiếu đô thị (TPĐT) là một bộ phận của thị trường vốn, được định nghĩa là “nghĩa vụ nợ có trả lãi suất do các cấp CQĐP phát hành để tài trợ (chủ yếu) cho chi đầu tư” (FETP, 2015a). Trên thế giới, TPĐT thường được phân thành bốn loại là trái phiếu nghĩa vụ chung (GO), trái phiếu nguồn thu (Revenue Bonds), trái phiếu hai nòng (Double - Barreled Bonds) và các công cụ nợ thị trường vốn của địa phương khác (FETP, 2015a), trong đó hai loại đầu tiên là phổ biến nhất. Trái phiếu nghĩa
8 vụ chung là loại TPCQĐP được CQĐP đảm bảo cả tiền gốc và tiền lãi bằng toàn bộ các nguồn thu tài chính của mình. Trái phiếu nguồn thu là loại TPCQĐP được phát hành để hỗ trợ cho một dự án hay khoản đầu tư cụ thể có tạo ra nguồn thu, cả lãi và nợ gốc được chi trả từ thu nhập được tạo ra bởi công trình mà đợt trái phiếu đó tài trợ. TPCQĐP là một công cụ tài trợ vốn có nhiều tiềm năng và ưu điểm vì có kỳ hạn phổ biến từ 05 đến 15 năm nên đáp ứng nhu cầu tài trợ dài hạn của địa phương, huy động được nguồn vốn nhàn rỗi trong xã hội, tạo ra sức ép và động lực để CQĐP cải tiến công tác quản lý ngân sách do áp lực phải hoàn trả tiền gốc và lãi cho các nhà đầu tư đúng hạn, kiểm toán và minh bạch thông tin, góp phần từng bước phát triển thị trường vốn và ổn định tài chính ở địa phương (FETP, 2015a). Tuy nhiên, nếu CQĐP thiếu năng lực, hệ thống tài chính chưa phát triển, các công cụ tài trợ vốn không đồng bộ và các khuôn khổ thể chế pháp lý không rõ ràng thì việc phát hành trái phiếu sẽ gặp nhiều khó khăn, không hiệu quả. Bên cạnh đó, vì phát hành trái phiếu là một hình thức vay nợ, nên nếu lạm dụng sẽ dẫn đến gia tăng tổng nợ công của cả nền kinh tế và có thể vượt quá khả năng kiểm soát của CQTU dẫn đến vỡ nợ (FETP, 2015a). - Vay tín dụng ưu đãi từ các ngân hàng phát triển hoặc tổ chức tài chính quốc tế. Tùy theo quy định của mỗi nước mà các địa phương có thể tiếp cận trực tiếp các khoản vay ưu đãi này hoặc vay lại từ Chính phủ. Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và các khoản tín dụng ưu đãi phải được hoàn trả bằng nguồn vốn ngân sách (Phạm Thiên Hoàng, 2015). ODA và các khoản tín dụng ưu đãi khác nếu được quản lý và sử dụng hiệu quả sẽ là một nguồn vốn bổ sung vào ngân sách của CQĐP để đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội; phù hợp với các dự án CSHT không có nguồn thu hoặc khả năng thu hồi vốn chậm, mức sinh lời thấp (Phạm Thị Túy, 2009). Ngược lại, tình trạng tham nhũng và những bất cập trong quản lý của khu vực công nếu có sẽ làm giảm các lợi ích thu được, trong khi chính quyền vẫn phải đối diện với các rủi ro tiềm ẩn do gia tăng quy mô nợ công và gánh nặng trả nợ trong tương lai. Ngoài ra, một số khoản vay nước ngoài thường đi kèm với các ràng buộc phải sử dụng hàng hóa, dịch vụ theo chỉ định của các nhà tài trợ, điều này đôi khi làm giảm tính cạnh tranh công bằng trong nền kinh tế, có thể dẫn đến một số hệ quả tiêu cực như làm tăng vốn đầu tư, kéo dài thời gian thực hiện dự án, ảnh hưởng đến chất lượng công trình do năng lực nhà thầu hạn chế.
9 2.2.2. Sự tham gia của tư nhân Có nhiều hình thức tư nhân tham gia tài trợ phát triển CSHT, chủ yếu theo mô hình PPP và tư nhân hóa. * Có thể hiểu PPP theo cách đơn giản và phổ biến nhất là nhà nước và tư nhân cùng ký một hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng một CSHT hay cung cấp một dịch vụ công nào đó mà theo truyền thống là thuộc trách nhiệm của khu vực công (FETP, 2015b). Tùy theo đặc điểm, mức độ tham gia, hợp tác của 02 khu vực mà xác định các mô hình hợp đồng khác nhau, với 05 dạng phổ biến sắp xếp theo thứ tự mức độ tham gia của khu vực tư nhân tăng dần, bao gồm: hợp đồng quản lý và cung ứng; "chìa khóa trao tay"; hợp đồng thuê; hợp đồng nhượng quyền kinh doanh với các biến thể chính là DBFO (Thiết kế - Xây dựng - Tài trợ - Vận hành), BOT (Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao), BOO (Xây dựng - Sở hữu -Vận hành), liên doanh hay tư nhân hóa một phần (FETP, 2015b). PPP là giải pháp giúp khu vực công tiếp cận được nguồn vốn sẵn có của các nhà đầu tư tư nhân mà không làm gia tăng nợ công; góp phần ổn định ngân sách nhờ giảm được chi phí đầu tư và các khoản chi thường xuyên cho khu vực công, tăng thu ngân sách nhờ nguồn thu thuế, phí sử dụng; tăng tính cạnh tranh và hiệu quả trong đầu tư, tận dụng các nguồn lực của thị trường để cung cấp dịch vụ và hàng hóa tốt hơn; là chất xúc tác để cải thiện sự không hiệu quả của khu vực công nhờ chuyển rủi ro cho bên có khả năng quản lý tốt hơn, tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, góp phần giảm tham nhũng (FETP, 2015b). Các nghiên cứu về PPP cơ bản thống nhất sự tham gia của tư nhân vào đầu tư CSHT thông qua hình thức PPP chỉ thích hợp trong điều kiện đồng thời đảm bảo tất cả các yếu tố sau, gồm có: (1) Khung pháp lý đầy đủ, minh bạch và đáng tin cậy; (2) Năng lực và nguồn lực của khu vực công đảm bảo quản lý các dự án PPP hiệu quả; (3) Lựa chọn dự án phù hợp và xác định đúng đối tác đủ năng lực; (4) Tối đa hóa lợi ích cho các đối tác kết hợp với phân bổ rủi ro thích hợp giữa khu vực công và khu vực tư. Những điều kiện này thường không có đầy đủ tại các nước đang phát triển, là những nước đang cần nguồn lực tài chính lớn để đầu tư phát triển CSHT, vì thế thường làm giảm khả năng thu được các lợi ích do PPP đem lại. Thực tế, PPP là một phương thức đầu tư CSHT tốn kém hơn so với sử dụng ngân sách do chi phí tài chính và suất sinh lợi yêu cầu của khu vực tư nhân cao hơn chi phí vay nợ của khu vực công (Chong và Poole, 2013).