Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Nhận diện và giảm thiểu rủi ro dẫn đến tham nhũng trong ngành hải quan

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:52

Thêm vào BST

Báo xấu

19
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài nghiên cứu nhằm trả lời 2 câu hỏi: Những rủi ro nào có thể dẫn đến tham nhũng trong ngành hải quan? Làm thế nào để giảm thiểu những rủi ro này? Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Nhận diện và giảm thiểu rủi ro dẫn đến tham nhũng trong ngành hải quan

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ---------------------- CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGÔ LÊ MINH NHẬN DIỆN VÀ GIẢM THIỂU RỦI RO DẪN ĐẾN THAM NHŨNG TRONG NGÀNH HẢI QUAN LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2014
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ---------------------- CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGÔ LÊ MINH NHẬN DIỆN VÀ GIẢM THIỂU RỦI RO DẪN ĐẾN THAM NHŨNG TRONG NGÀNH HẢI QUAN Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS PHẠM DUY NGHĨA TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2014
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
ii LỜI CÁM ƠN rước hết, tôi đặc biệt cám ơn Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã trang bị T cho tôi cách nhìn và công cụ khoa học chính sách công, những gì mà tôi đã sử dụng để hình thành nên bài viết này. Đồng thời xin bày tỏ sự biết ơn sâu sắc đến PGS.TS Phạm Duy Nghĩa, người đã hướng dẫn tận tâm tôi trong suốt quá trình nghiên cứu. Cám ơn các đồng nghiệp hải quan, đại diện các doanh nghiệp đã tham gia trả lời phỏng vấn. Cám ơn các đồng nghiệp, những người đã đọc bản thảo, đóng góp nhiều ý kiến quý giá cho việc hoàn thành bài viết này, và cả sự giúp đỡ về mọi mặt cho tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu. Cám ơn các bạn trẻ khóa MPP5, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright về sự ủng hộ, sẻ chia những ý tưởng mới từ khi khởi động cho đến lúc hoàn tất bài viết này. Cuối cùng, xin bày tỏ lòng biết ơn đến cha, mẹ và các thành viên trong gia đình, những người đã lặng lẽ động viên, nâng đỡ để tôi có thể đi hết chặng đường dài vừa qua. Tháng 5 năm 2014 Học viên Ngô Lê Minh
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................ i LỜI CÁM ƠN ..................................................................................................................... ii MỤC LỤC ......................................................................................................................... iii TÓM TẮT .......................................................................................................................... iv DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ............................................................................... vii DANH MỤC CÁC HÌNH, HỘP...................................................................................... viii 1. PHẦN MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách ............................................................................................. 1 1.2. Cách tiếp cận và phương pháp luận ..................................................................................... 6 1.3. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................................................... 10 1.4. Cấu trúc của đề tài ............................................................................................................. 11 2. YẾU TỐ RỦI RO DẪN ĐẾN THAM NHŨNG THUẾ XNK ............................................ 12 3. YẾU TỐ RỦI RO DẪN ĐẾN THAM NHŨNG TRONG QUY TRÌNH THỦ TỤC HẢI QUAN ....................................................................................................................................... 18 3.1. Đăng ký tờ khai hải quan ................................................................................................... 18 3.2. Kiểm tra hồ sơ hải quan ..................................................................................................... 21 3.3. Kiểm tra hàng hóa .............................................................................................................. 24 3.4. Xác nhận thông quan và phúc tập hồ sơ ............................................................................ 26 3.5. Buôn lậu và gian lận thương mại ....................................................................................... 26 4. CÁC YẾU TỐ RỦI RO XUYÊN SUỐT DẪN ĐẾN THAM NHŨNG TRONG NGÀNH HẢI QUAN ....................................................................................................................................... 29 4.1. Các tổ chức giám sát .......................................................................................................... 29 4.2. Vai trò của phương tiện thông tin đại chúng ..................................................................... 31 4.3. Nhân lực............................................................................................................................. 31 4.4. Thị trường .......................................................................................................................... 33 5. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ ...................................................................................... 35 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 38 PHỤ LỤC ......................................................................................................................... 41
iv TÓM TẮT ắt đầu từ những năm đầu của thập niên chín mươi thế kỷ trước, khi nền kinh tế Việt B Nam bắt đầu mở cửa, hải quan trở thành một ngành thời thượng. Trong xã hội, nhiều người mơ ước để được có một chỗ đứng trong ngành này, có người chấp nhận bỏ ra rất nhiều tiền để được toại nguyện. Tại sao lại có hiện tượng như vậy? So với nhiều công việc khác, hải quan chưa hẳn đã là công việc danh giá hơn, được xã hội trọng vọng hơn, hay tại sao người ta không “chạy” vào những cơ quan khác trong khu vực công mà chỉ thích vào hải quan…. Vậy thì, hẳn là phải có một lý do gì khác. Chẳng hạn như ở đó có nhiều cơ hội để kiếm được nhiều tiền (không chính thức) hơn, tức có nhiều cơ hội tham nhũng hơn khi xét từ góc độ thể chế. Bài viết này không nhằm phán xét hành vi tham nhũng hải quan dưới cái nhìn đạo đức, tức là hành vi đó tốt hay xấu ở mỗi con người mà qua góc nhìn chính sách công và các công cụ của nó để làm sao, hải quan có những đóng góp tích cực cho nguồn lực xã hội, góp phần tăng năng lực cạnh tranh quốc gia. Thoạt nghe Thanh tra Chính phủ công bố các kết quả khảo sát về tham nhũng thì hải quan luôn nằm trong nhóm dẫn đầu tưởng chừng như có điều gì còn nhầm lẫn. Thế nhưng, quá trình tìm hiểu sâu hơn mới phát hiện rằng, hải quan ở nước nào cũng là một ngành tai tiếng bậc nhất về tham nhũng. Mỗi quốc gia có cách giải quyết khác nhau nên cải cách hải quan có khi thành công ở nơi này nhưng lại thất bại ở những nơi khác. Tựu trung, tham nhũng hải quan là tham nhũng vặt tức số tiền tham nhũng là nhỏ nếu so với dạng tham nhũng vĩ mô và gồm có ba hình thức (i) tiền bôi trơn để được giải quyết nhanh, (ii) cố ý làm sai quy định để ăn chia và (iii) tổ chức, tham gia buôn lậu. Để nhận diện rủi ro có thể dẫn tới những dạng tham nhũng này, bài viết sử dụng kết hợp hai khái niệm phổ biến là đặc lợi về kinh tế và phương trình tham nhũng đơn giản của Robert Klitgaard thông qua tiếp cận các quy định, quy trình thủ tục hải quan đối với hàng hóa XNK theo hợp đồng mua bán. Có bốn vấn đề quan trọng liên quan đến rủi ro tham nhũng hải quan: Thứ nhất, biểu thuế nhập khẩu ưu đãi hiện hành có quá nhiều mức thuế suất, sự phức tạp trong việc xác định giá nhập khẩu hay phân loại hàng hóa, công chức có được sự tùy nghi quyết định nhưng lại thiếu trách nhiệm giải trình tạo ra vô số cơ hội tham nhũng.
v Thứ hai, hệ thống thông tin thủ tục phức tạp nhưng phân tán, thiếu minh bạch. Những cải tiến quy trình thủ tục chỉ mới dừng ở phương thức xử lý tờ khai chứ chưa cải tiến quy trình theo hướng tự động hóa cao. Thứ ba, hệ thống giám sát hành vi công chức lỏng lẻo, hời hợt, kỷ luật không đủ nghiêm khắc để ngăn chặn hành vi tham nhũng của công chức. Cuối cùng, cho tới nay, TCHQ vẫn chưa xây dựng mô hình ước lượng khoản thu ngân sách hàng năm từ thuế đối với hàng hóa xuất nhập khẩu. Chỉ tiêu này hàng năm được xây dựng dựa trên tốc độ tăng trưởng thu hàng năm và lấy ý kiến của các đơn vị có liên quan. Không có mô hình ước lượng khoản thu hàng năm sẽ khó đánh giá tình hình thất thu thuế để từ đó có giải pháp kiểm soát hướng vào trọng điểm phù hợp. Những khuyến nghị nhằm tăng cường liêm chính hải quan: Cải cách thuế XNK. Một chính sách thuế hiệu quả bao gồm cơ sở thuế rộng và mức thuế suất thấp. Song song với biểu thuế nhập khẩu ưu đãi, Việt Nam còn có các biểu thuế nhập khẩu ưu đãi đặc biệt để thực hiện các hiệp định hay khu vực thương mại tự do. Do vậy, nhất thiết phải đơn giản hóa mức thuế suất theo hai nhóm nguyên liệu sản xuất và hàng tiêu dùng. Chuyển sang tính thuế tuyệt đối những hàng hóa có thuế suất cao để loại bỏ rủi ro tham nhũng. Xây dựng mô hình vi mô dựa trên độ co giãn của cung, cầu hàng hóa để xác định mức thuế suất, ước lượng được số thu và số thất thu hàng năm. Công khai, minh bạch thông tin về thủ tục hải quan. Ngày nay, internet là công cụ phổ biến và dễ sử dụng. Dựa trên nền tảng này, một website chung cho toàn ngành công bố đầy đủ các quy định về thủ tục hải quan, quy trình thực hiện là việc rất dễ làm, ít tốn kém, chắc chắn sẽ mang lại cải thiện đáng kể. Cải tiến quy trình thủ tục hải quan. Quy trình càng đơn giản, mức độ tự động hóa càng cao thì rủi ro tham nhũng càng giảm. Giải pháp này cần tiến hành song song với tăng cường năng lực quản lý rủi ro của hải quan để giảm bất cân xứng thông tin giữa hải quan và doanh nghiệp. Quy trình thủ tục với năm bước như hiện nay là nhiều, kéo dài thời gian thông quan cho hàng hóa XNK. Do vậy, cần rút ngắn quy trình kết hợp với tự động hóa. Hai bước gồm kê khai và kiểm tra thực tế theo kết quả quản lý rủi ro là vừa đủ.
vi Tăng cường giám sát, kỷ luật nghiêm minh, hướng đến nâng cao trách nhiệm giải trình của công chức, đồng thời tăng xác suất phát hiện vi phạm, có tác dụng ngăn ngừa rủi ro tham nhũng trong tương lai. Cam kết chính trị ở cấp lãnh đạo cao nhất cần mạnh mẽ, bền bỉ và nhất quán. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, đây là yếu tố quyết định cải cách hải quan thành công.
vii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tên tiếng Anh Tên tiếng Việt ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển châu Á BTC Bộ Tài chính CBCC Cán bộ, công chức CECODES Trung tâm Nghiên cứu Phát triển và Hỗ trợ cộng đồng HQ Hải quan HQCK Hải quan cửa khẩu MTTQ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam NHTG Ngân hàng Thế giới PAPI The Vietnam Provicial Governance and Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính Public Administration Performance công cấp tỉnh ở Việt Nam Index PCTN Phòng chống tham nhũng TCHQ Tổng cục Hải quan Tp.HCM Thành phố Hồ Chí Minh TTCP Thanh tra Chính phủ UNDP United Nations Development Chương trình Phát triển Liên Hợp Programme quốc VCCI Vietnam Chamber of Commerce and Phòng Thương mại và Công nghiệp Industry Việt Nam WCO World Customs Orgnization Tổ chức Hải quan thế giới XNK xuất nhập khẩu
viii DANH MỤC CÁC HÌNH, HỘP HÌNH Hình 1: “Tham nhũng” là gì? (tỷ lệ phần trăm số người cho rằng “chắc chắn đó là tham nhũng”) .................................................................................................................................................... 1 Hình 2: Thu từ hải quan trong cơ cấu thu NSNN (%) .............................................................. 12 Hình 3: Trị giá NK vào Việt Nam phân theo một số nước, khối nước và vùng lãnh thổ chủ yếu năm 2012 (tỷ USD) ................................................................................................................... 14 Hình 4: Phản ứng của doanh nghiệp trước những khó khăn do cơ quan quản lý nhà nước gây ra (%) ............................................................................................................................................ 22 Hình 5: Nguồn thông tin pháp luật ........................................................................................... 23 HỘP Hộp 1: Phát biểu của đại biểu Quốc hội (Tp.HCM) tại buổi Quốc hội thảo luận tại tổ về dự án Luật Hải quan (sửa đổi) chiều ngày 04/11/2013 ......................................................................... 4 Hộp 2: Bốn lĩnh vực “trụ hạng” về mức độ tham nhũng ............................................................ 5 Hộp 3: Mô tả quy trình thủ tục hải quan điện tử đối với hàng hóa XNK ................................... 8 Hộp 4: Tại sao doanh nghiệp chọn làm thủ tục hải quan tại Cục HQ Tp.HCM ....................... 19 Hộp 5: Phát biểu của đại biểu Quốc hội (Tp.HCM) tại buổi Quốc hội thảo luận tại tổ về dự án Luật Hải quan (sửa đổi) chiều ngày 04/11/2013 ....................................................................... 25 Hộp 6: Hàng hiệu trở thành hàng chợ ....................................................................................... 27 Hộp 7: Khi Thuế và Hải quan cùng “đổ lỗi” cho doanh nghiệp về nạn hối lộ ......................... 30
1 1. PHẦN MỞ ĐẦU 1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách Theo một kết quả khảo sát xã hội học về tham nhũng được công bố mới đây, tham nhũng là một trong ba vấn đề bức xúc nhất hiện nay ở Việt Nam1. Đáng chú ý là trong kết quả khảo sát này, hành vi tham nhũng lại không được nhìn nhận một cách thống nhất giữa các nhóm đối tượng khảo sát bao gồm người dân, CBCC và doanh nghiệp. Hình 1: “Tham nhũng” là gì? (tỷ lệ phần trăm số người cho rằng “chắc chắn đó là tham nhũng”) Nguồn: NHTG và TTCP (2012), Hình 2, tr.30 1 NHTG và TTCP (2012)
2 Theo Báo cáo PAPI 20102, sự không thống nhất về khái niệm tham nhũng là do thực tiễn và chuẩn mực của các xã hội và văn hóa có nhiều khác biệt. Ngay cả Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) cũng không đưa ra một định nghĩa chính xác về tham nhũng mà đưa ra một khung chuẩn mực để nói về các hình thức biểu hiện khác nhau của tham nhũng. Định nghĩa được sử dụng phổ biến nhất về tham nhũng là “lạm dụng chức quyền vì mục đích tư lợi”. Về hình thức, Báo cáo này nhận diện có ba hình thức tham nhũng chính. Đó là tham nhũng vĩ mô diễn ra ở cấp cao nhất của chính quyền, thường gắn với số tiền rất lớn và người dân bình thường không thể thấy được như nhận hối lộ từ các hợp đồng mua sắm của chính phủ, ưu ái chính sách cho một số chủ thể kinh tế nhất định, hay khai thác thông tin nội bộ về quy hoạch cơ sở hạ tầng, quy hoạch đất đai để hưởng lợi… Hình thức tham nhũng thứ hai là tham nhũng vặt, là các khoản tiền hối lộ nhỏ mà người dân phải chi khi giao dịch với khu vực công. Trong dạng tham nhũng này được chia thành hai dạng nhỏ nữa. Thứ nhất là tham nhũng trong khu vực hành chính công, do CBCC thực hiện như hối lộ để lấy bằng lái xe, đăng ký kinh doanh hay phê duyệt hải quan, tính thuế thấp hơn để đổi lấy vật chất hay một khoản tiền.... Tham nhũng vặt cũng có thể xảy ra ở tòa án hay ở các cơ quan thực thi pháp luật như cảnh sát giao thông, thanh tra môi trường. Nhận dạng thứ hai trong tham nhũng vặt là tham nhũng trong cung ứng dịch vụ công có thể xuất hiện ở bệnh viện và trường học, trong đó bác sỹ hay giáo viên đòi hỏi người dân phải chi trả thêm ngoài tiền quy định của nhà nước để được nhận dịch vụ chất lượng tốt hơn. Loại tham nhũng thứ ba là sự giao thoa giữa loại thứ nhất và thứ hai, đó là sử dụng quan hệ thân hữu để được vào làm việc trong cơ quan nhà nước, chiếm của công làm của của tư một cách phi pháp và bán quyền lực nhà nước. Báo cáo PAPI 2010 đưa đến hai vấn đề khi nghiên cứu. Thứ nhất là việc thống nhất sử dụng khái niệm tham nhũng “việc lạm dụng chức quyền vì mục đích tư lợi” tức dùng quyền lực công để thu lợi riêng. Khái niệm này cũng phù hợp với cách diễn giải của Luật PCTN hiện hành3. Thứ hai, tham nhũng hải quan được xếp vào loại thứ hai tức tham nhũng vặt theo cách phân loại 2 CECODES, MTTQ và UNDP (2010) 3 Luật PCTN 2005 định nghĩa: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi”. Xem thêm Phụ lục 1 về quy định các hành vi tham nhũng
3 của báo cáo gồm các khoản bôi trơn và các khoản liên quan đến thuế hải quan. Cách xếp loại này khi được xem xét trong mối quan hệ tương tác giữa hải quan với người dân và doanh nghiệp có hoạt động XNK. Các dạng tham nhũng nằm ngoài quan hệ tương tác này sẽ không được xét đến trong phạm vi đề tài này như tham nhũng trong mua sắm tài sản, sử dụng ngân sách được cấp, tuyển dụng và sử dụng công chức... Trong hệ thống hành chính công, hải quan có một đặc điểm là bộ mặt, là “lễ tân” của quốc gia. Khi phương tiện, hành khách hay hàng hóa đi qua biên giới quốc gia, hải quan là đơn vị được tiếp xúc đầu tiên. Do vậy, hành vi nhũng nhiễu của công chức hải quan dễ khiến cho người ta có ấn tượng không mấy tốt đẹp về đất nước và nền công vụ của Việt Nam. Quan điểm của tác giả là công chức hải quan nhận lương từ ngân sách thì phải thực hiện đúng chức trách của mình, những hành vi nhũng nhiễu, tham gia buôn lậu hay gian lận thuế để vụ lợi cá nhân phải được loại trừ, đảm bảo được phương châm hoạt động của ngành hải quan là chuyên nghiệp, minh bạch, hiệu quả. Ở một khía cạnh khác, tham nhũng hải quan làm cản trở hiệu quả hải quan và mở rộng thương mại4. Năng lực cạnh tranh quốc gia được đánh giá dựa trên ba trụ cột chính là hạ tầng cứng, hạ tầng mềm và vai trò của chuỗi cung ứng. Hiệu quả hải quan là một trong những thành phần quan trọng của hạ tầng mềm để tạo thuận lợi thương mại nhằm mục đích cuối cùng là tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia. Với chi phí logistic cao, thời gian cần thiết cho xuất khẩu và nhập khẩu của Việt Nam vẫn thuộc hàng cao nhất trong khu vực5. Kết quả này đang đi ngược với mô hình tăng trưởng dựa trên xuất khẩu của Việt Nam hiện nay. 4 Irène Hors (2001). 5 Ngân hàng thế giới, Ủy ban quốc gia về hợp tác kinh tế quốc tế (2013).
4 Hộp 1: Phát biểu của đại biểu Quốc hội (Tp.HCM) tại buổi Quốc hội thảo luận tại tổ về dự án Luật Hải quan (sửa đổi) chiều ngày 04/11/2013 Nói về thực trạng nhiều doanh nghiệp khốn đốn vì bị thủ tục hải quan “hành”, đại biểu Trương Trọng Nghĩa lý giải: “Hải quan của mình không hội nhập kịp. Mỗi lần giam hàng hóa, lưu kho lưu bãi làm nảy sinh nhiều chuyện, làm suy giảm sức cạnh tranh của doanh nghiệp Việt Nam - đặc biệt là doanh nghiệp xuất nhập khẩu”. Hồ sơ thủ tục giấy tờ đòi hỏi nhiều cái không cần thiết. Thời nay người ta trao đổi bằng email mà anh hải quan cứ đòi công ty ở tận bên nước ngoài phải gửi bộ hồ sơ bằng giấy cho anh xem thì làm sao?” “Chừng nào anh còn coi kiểm tra giám sát là nhiệm vụ chính thì tối ngày anh cứ cắm đầu vào đó, quên đi nhiệm vụ của đảm bảo thông quan thuận lợi cho hàng hóa hợp pháp của doanh nghiệp. Một môi trường lành mạnh thì hàng hóa hợp pháp phải chiếm ưu thế. Có doanh nghiệp nước ngoài nói với tôi rằng: “Các anh muốn tôi trả thêm 20-30 USD để bồi dưỡng cho hải quan cũng được, nhưng anh làm ơn cho tôi cái hóa đơn đi vì luật pháp nước tôi không chấp nhận cho chúng tôi chi những khoản bất minh như thế”. Sửa Luật Hải quan lần này phải làm sao để người ta xin vào làm hải quan để vì cái vinh dự của công việc chứ đừng chạy vào hải quan chỉ để kiếm những đồng tiền bất chính” - đại biểu Trương Trọng Nghĩa tha thiết nói. Nguồn: Mai Hương (2013) Từ khi được thành lập vào ngày 10/9/1945, Hải quan Việt Nam có hai nhiệm vụ chủ yếu là kiểm soát hàng hóa xuất nhập khẩu và duy trì nguồn thu ngân sách. Qua nhiều lần thay đổi tên gọi và cơ quan chủ quản (xem Phụ lục 2), hai nhiệm vụ này vẫn được duy trì cho đến nay. Quá trình thực hiện hai nhiệm vụ này làm nổi lên đặc điểm là công chức hải quan thường xuyên tiếp xúc với doanh nghiệp xuất nhập khẩu trong tất cả các khâu của quy trình thủ tục hải quan. Sự tiếp xúc trực tiếp này cùng với hệ thống thủ tục phức tạp, thiếu giám sát và trách nhiệm giải trình, chế tài không đủ mạnh làm gia tăng rủi ro tham nhũng của công chức hải quan. Tham nhũng hải quan có thể được chia thành ba loại bao gồm (i) gây khó dễ để tham nhũng, (ii) thông đồng, móc nối với doanh nghiệp làm sai quy định để nhận tiền hoặc ăn chia tiền thuế hàng hóa xuất nhập khẩu (iii) và cuối cùng là tổ chức, tham gia buôn lậu. Hành vi gây khó dễ để nhũng nhiễu trong khi làm thủ tục hải quan thường với số tiền không lớn, nhưng mức độ xảy ra thường xuyên, tạo hình ảnh xấu của ngành hải quan trong xã hội. Còn ở hành vi móc nối làm sai quy định, sai quy trình luôn có sự thống nhất giữa doanh nghiệp và công chức hải quan nhằm làm giảm nghĩa vụ thuế phải nộp đối với nhà nước hay làm tăng số tiền thuế được miễn, giảm, hoàn hay trốn tránh các nghĩa vụ khác. Thông thường, một quy tắc bất thành văn là khoản chênh lệch thuế này thường được chia đều cho hai bên. Quá trình khảo sát còn phát hiện nhiều quy tắc ngầm khác tùy thuộc vào từng mặt hàng hay địa bàn cụ thể. Hình thức tham nhũng này gây thất thoát ngân sách nhà nước, làm biến dạng thị trường và giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
5 Hộp 2: Bốn lĩnh vực “trụ hạng” về mức độ tham nhũng Đó là các ngành/lĩnh vực: Cảnh sát giao thông, quản lý đất đai, hải quan và xây dựng. Liên quan đến chủ đề phòng, chống tham nhũng (PCTN), những năm qua đã có hàng loạt cuộc điều tra, khảo sát xã hội học được tiến hành bởi các tổ chức, đoàn thể, viện nghiên cứu. Nhưng cuộc khảo sát được Thanh tra Chính phủ cùng Văn phòng Ban Chỉ đạo Trung ương về PCTN công bố ngày 20-11 là đặc biệt. Bởi tính từ năm 2005 - khi Ban Nội chính Trung ương lúc ấy tiến hành cuộc điều tra xã hội học quy mô lớn đầu tiên về tham nhũng, phục vụ cho việc xây dựng Luật PCTN thì đến nay, sau bảy năm, mới có một cuộc điều tra quy mô tương tự, do cơ quan nhà nước tiến hành. Vì thế, khảo sát năm 2012 này có ý nghĩa chính thống, so sánh được với các cảm nhận, trải nghiệm, đánh giá của cả người dân, doanh nghiệp (DN) và cán bộ, công chức (CBCC) về tệ tham nhũng hiện tại so với trước khí Luật PCTN ban hành. Một cách tổng quan, nếu so với năm 2005 thì đất nước đã có nhiều thay đổi. Tuy nhiên, khảo sát năm 2012 cho thấy một điều chưa thay đổi: tham nhũng, xét trên phạm vi cả nước, là phổ biến và nghiêm trọng. Trong điều chưa thay đổi ấy có những khác biệt nho nhỏ. Chẳng hạn, theo khảo sát 2005, năm lĩnh vực người dân cảm nhận và trải nghiệm tham nhũng nhiều nhất được xếp hạng thứ tự gồm: quản lý đất đai, hải quan/quản lý xuất nhập khẩu, cảnh sát giao thông (CSGT), tài chính công và thuế, quản lý xây dựng. Đến năm 2012, tài chính công và thuế ra khỏi top năm này và được thay bằng ngành giao thông vận tải (theo ý kiến người dân, CBCC) và quản lý khoáng sản (theo ý kiến DN). Trong bốn lĩnh vực còn “trụ hạng” thì CSGT nhảy từ hạng ba lên hạng nhất, đẩy quản lý đất đai và hải quan xuống hạng hai và ba. Số liệu mới nhất cũng cho thấy một số thay đổi tiêu cực. Nếu hỏi DN là họ đã làm gì khi đối mặt với hành vi tham nhũng của cán bộ công quyền thì câu trả lời là họ ít tìm đến sự can thiệp ở cấp cao hơn, cũng chẳng thưa kiện ra tòa hay nhờ báo chí vào cuộc. Thay vào đó, DN sử dụng giải pháp”trực tiếp đưa hối lộ cho cán bộ phụ trách” Nguồn: Nghĩa Nhân (2012) Hải quan thuộc hàng “top” về tham nhũng không phải là trường hợp cá biệt ở Việt Nam. Ở Trung Quốc hay Ấn Độ, nơi có hệ thống thủ tục và thuế quan còn phức tạp hơn nhiều so với Việt Nam, tình hình cũng nghiêm trọng không kém. Ngay cả Singpore, quốc gia nổi tiếng ít tham nhũng6 thì vào thập niên 1950, hải quan cũng nổi tiếng bậc nhất về tham nhũng.7 Các nghiên cứu về thành công và thất bại trong chính sách bài trừ tham nhũng hải quan ở Pakistan, Bolivia hay Philippines cũng đều cho thấy, hải quan là một ngành đầy tai tiếng về tham nhũng. Cho tới nay, BTC và TCHQ vẫn chưa xây dựng mô hình ước lượng khoản thu ngân sách hàng năm từ thuế đối với hàng hóa xuất nhập khẩu mà chủ yếu là khoản thu từ hàng nhập khẩu. Chỉ tiêu này hàng năm được xây dựng dựa trên tốc độ tăng trưởng thu hàng năm và lấy ý kiến của các đơn vị có liên quan. Không có mô hình ước lượng khoản thu hàng năm sẽ khó đánh giá tình 6 Theo xếp hạng của Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI), năm 2013, Singapore nằm trong nhóm 5 quốc gia ít tham nhũng nhất. 7 Klitgaard (1988)
6 hình thất thu thuế để từ đó có giải pháp kiểm soát hướng vào trọng điểm phù hợp. Các nghiên cứu, khảo sát ở các nước cho thấy, hầu hết tình trạng buôn lậu, trốn thuế đều có liên quan đến tham nhũng hải quan. Việc xây dựng mô hình này nhằm xác định mức thuế và lượng hóa tình trạng tham nhũng hải quan là vượt quá khả năng của tác giả, có thể là gợi ý cho các nghiên cứu tiếp theo. Trong bối cảnh như vậy, đề tài tập trung trả lời hai câu hỏi nghiên cứu: (i) những rủi ro nào có thể dẫn đến tham nhũng trong ngành hải quan? (ii) và làm thế nào để giảm thiểu những rủi ro này? 1.2. Cách tiếp cận và phương pháp luận Để nhận diện rủi ro tham nhũng trong ngành hải quan, luận văn sử dụng cách tiếp cận và phương pháp phân tích đã được áp dụng trong nghiên cứu tham nhũng trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam8. Cụ thể là tiếp cận vào từng bước của chuỗi quy trình thủ tục, các quy định đối với hàng hóa XNK bằng việc sử dụng hai khái niệm đơn giản để phân tích là đặc lợi kinh tế và phương trình tham nhũng của Robert Klitgaard. “Đặc lợi kinh tế nảy sinh từ những cơ hội kiếm lợi nhuận cao mà không phải cạnh tranh (hoặc tránh được thất thoát lớn) dựa trên giao dịch. Nếu lợi ích kinh tế cao, các doanh nghiệp, công chức và công dân có thể dùng biện pháp không chính thống để đạt được lợi ích đó bao gồm cả tham nhũng”9 Khái niệm thứ hai là phương trình tham nhũng nổi tiếng của R. Klitgaard “giúp xác định các nhân tố tác động đến nguy cơ tham nhũng”10: Tham nhũng = Độc quyền + Quyền quyết định - Trách nhiệm giải trình - Tính minh bạch Trong phương trình tham nhũng, độc quyền và quyền quyết định mang dấu dương (+), trách nhiệm giải trình và tính minh bạch mang dấu âm (-). Điều đó có nghĩa là càng tăng độc quyền 8 NHTG, Đại sứ quán Đan Mạch, Đại sứ quán Thụy Điển (2011) 9 Như trên 10 Như trên
7 và quyền quyết định, càng giảm tính minh bạch và trách nhiệm giải trình sẽ làm tăng tham nhũng. Một doanh nghiệp có thể lựa chọn nơi làm thủ tục hải quan mà mình thấy thuận tiện sẽ làm giảm độc quyền trong cung cấp dịch vụ hành chính công. Tuy nhiên, trong thực tế, quy định của Chính phủ hay chi phí vận tải lại là rào cản đối với doanh nghiệp, làm tăng tính độc quyền của cơ quan hải quan. Khi độc quyền là không thể tránh khỏi đòi hỏi phải bù đắp bằng nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Tương tự, quyền quyết định của công chức càng hạn chế thì công chức càng ít có cơ hội nhũng nhiễu. Dù vậy, không có nghĩa là hủy bỏ quyền này trong thực thi công vụ mà vấn đề là cần giới hạn phạm vi, mức độ tùy nghi quyết định của công chức. Trách nhiệm giải trình và tính minh bạch là hai khái niệm tưởng chừng đơn giản nhưng khi tình trạng tham nhũng đã tràn lan trong đời sống xã hội thì Chính phủ mới ban hành quy định về trách nhiệm giải trình. Giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó. Người giải trình là người đứng đầu cơ quan nhà nước hoặc người được người đứng đầu cơ quan nhà nước ủy quyền việc thực hiện giải trình.11 Khái niệm này dường như bao hàm cả tính minh bạch tức thông tin phải rõ ràng, dễ tiếp cận, dễ hiểu. Chương trình Sáng kiến Phòng chống tham nhũng Việt Nam (VACI) 201312 khái niệm: “tính trách nhiệm trong khuôn khổ Chương trình này bao hàm trách nhiệm của bộ máy nhà nước, các cơ quan, tổ chức, đơn vị phải cung cấp thông tin về quyết định và hành động của mình để người dân và các cơ quan giám sát có thể đánh giá (trách nhiệm giải trình). Trách nhiệm giải trình cũng đòi hỏi công dân và các cơ quan giám sát có quyền xử phạt những hành vi vi phạm và khen thưởng những nơi thực hiện tốt. Trách nhiệm giải trình là một khái niệm mới và còn chưa được hiểu một cách thấu đáo tại Việt Nam. Tăng cường hiểu biết và thực hiện trách nhiệm giải trình trong công chúng, công chức và các cơ quan công quyền là thiết yếu trong phòng, chống tham nhũng tại Việt Nam.” 11 Chính phủ (2013) 12 do Thanh tra Chính phủ, Ngân hàng Thế giới và các nhà đồng tài trợ tổ chức
8 Hộp 3: Mô tả quy trình thủ tục hải quan điện tử đối với hàng hóa XNK theo hợp đồng mua bán hàng hóa Một lô hàng XNK khi làm thủ tục hải quan thường phải trải qua các bước theo kết quả phân luồng hồ sơ của cơ quan hải quan. Việc phân luồng là hoàn toàn tự động dựa trên một bộ tiêu chí quản lý rủi ro do cơ quan hải quan xây dựng và được bảo mật. Đăng ký tờ Kiểm tra hồ Kiểm tra Xác nhận Phúc tập hồ khai hải sơ hải quan hàng hóa thông quan sơ quan Có ba màu để thể hiện kết quả phân luồng hồ sơ là xanh, vàng và đỏ. Mỗi màu sẽ cho biết các bước xử lý tiếp theo sau khi doanh nghiệp đăng ký tờ khai hải quan. Màu xanh sẽ không phải qua bước kiểm tra hồ sơ và kiểm tra hàng hóa, màu vàng không phải qua kiểm tra hàng hóa, còn màu đỏ thì phải qua toàn bộ các bước của quy trình. Đăng ký tờ khai hải quan được thực hiện theo phương thức điện tử, doanh nghiệp gửi thông tin khai báo cho lô hàng XNK đến cơ quan hải quan để được xác nhận thông quan. Kiểm tra hồ sơ hải quan khi hệ thống máy tính phân luồng hồ sơ hải quan vào luồng vàng hay luồng đỏ. Khi đó, doanh nghiệp phải mang hồ sơ đến trực tiếp gặp công chức được phân công để kiểm tra. Kiểm tra hàng hóa khi hệ thống máy tính phân luồng hồ sơ hải quan vào luồng đỏ. Hồ sơ sau khi kiểm tra sẽ được chuyển cho công chức hải quan để kiểm tra, đối chiếu giữa nội dung khai báo trong hồ sơ và hàng hóa thực tế. Cũng có trường hợp hồ sơ được hệ thống máy tính phân luồng vàng nhưng công chức kiểm tra hồ sơ đề nghị chuyển kiểm tra hàng hóa để xác định chính xác nội dung khai báo. Thông quan là việc cơ quan hải quan quyết định hàng hóa được xuất khẩu, nhập khẩu. Công việc này được giao cho công chức thực hiện tùy theo hồ sơ kết thúc ở bước nào của quy trình. Phúc tập hồ sơ là việc kiểm tra lại hồ sơ hải quan đã được thông quan. Công việc này được thực hiện trong nội bộ của cơ quan hải quan nhằm phát hiện những sai sót trong quá trình thông quan để kịp thời điều chỉnh, xử lý. Nguồn: TCHQ (2012) Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính kết hợp với phân tích tình huống, phỏng vấn dưới dạng đối thoại trực tiếp với công chức ở các chi cục hải quan cửa khẩu (HQCK) và những nhân viên doanh nghiệp làm thủ tục hải quan. Có 06 đơn vị Chi cục HQCK (05 tại Tp.HCM và 01 tại Bình Định) và 13 nhân viên doanh nghiệp XNK (10 tại Tp.HCM và 03 tại Bình Định) được lựa chọn ngẫu nhiên để khảo sát. Để minh họa khi phân tích các tình huống cụ thể, những kết quả khảo sát xã hội học có liên quan đã được công bố chính thức trong nước cũng được sử dụng, đồng thời có tham khảo kinh nghiệm thành công và thất bại trong chống tham nhũng hải quan ở một số nước đang phát triển như Pakistan, Bolivia, Philippines, Trung Quốc, Ấn Độ, Singapore…. Một kết quả khảo sát được mong đợi nhất là kết quả cuộc khảo sát ý kiến
9 doanh nghiệp trên phạm vi toàn quốc do TCHQ phối hợp với VCCI tổ chức trong năm 2013.13 Tuy nhiên, đáng thất vọng là kết quả lần khảo sát này cho đến nay vẫn chưa được công bố chính thức. Tham nhũng là vấn đề hết sức nhạy cảm và phải chịu hậu quả pháp lý nếu bị phát hiện. Việc thuyết phục công chức và đại diện doanh nghiệp cung cấp thông tin về đề tài nhạy cảm này là hết sức khó khăn. Trước khi tiến hành phỏng vấn, tác giả thực hiện một thí nghiệm đơn giản đối với hai công chức hải quan, một bên được giải thích mục đích của cuộc phỏng vấn nhằm nghiên cứu đề tài “chống tham nhũng trong ngành hải quan” và một bên được giải thích với đề tài “cải cách, hiện đại hóa hải quan”. Ở trường hợp thứ hai, việc phỏng vấn hầu như không gặp trở ngại nào đáng kể nhưng ngược lại, ở tình huống trước, người được hỏi ngay lập tức từ chối cung cấp thêm thông tin hay bất kỳ văn bản nào có liên quan. Một nội dung khác là nhận thức của công chức hải quan về trách nhiệm cung cấp thông tin về thủ tục. Khi được đề nghị cung cấp tài liệu hệ thống thông quan tự động VNACCS/VCIS đang được xây dựng và tuyên truyền trên các phương tiện thông tin đại chúng, 2 trong số 6 đại diện được hỏi cho rằng không thể cung cấp do là tài liệu mật hay tài liệu nội bộ cho dù các tài liệu này được đăng tải công khai trên website của TCHQ. Nhận thấy trở ngại quan trọng của việc phỏng vấn, tác giả quyết định không sử dụng bảng câu hỏi như trong các khảo sát xã hội học mà chuyển sang đối thoại trực tiếp nhằm thu thập thông tin. Cách làm này cho thấy người đối thoại cảm thấy thoải mái và an toàn hơn, chất lượng thông tin cũng tốt hơn. Các lần đối thoại đều được hẹn trước, vào bất cứ thời gian nào và địa điểm do người được mời lựa chọn. Thông tin thu thập được từ các buổi đối thoại trực tiếp, kết hợp với khảo sát thực địa và trải nghiệm cá nhân cho dù không mang tính đại diện cho tham nhũng trong 13 Cuộc khảo sát được thực hiện từ ngày 10/7/2013 đến 25/8/2013. Mục tiêu của cuộc khảo sát nhằm nắm bắt cảm nhận của doanh nghiệp về hiệu suất hoạt động của Cục Hải quan nơi doanh nghiệp làm thủ tục nhiều nhất (tính theo số lượng tờ khai) cũng như quan điểm của doanh nghiệp về những tiến bộ trong các chương trình, hoạt động cải cách của đơn vị hải quan này. Khảo sát tập trung vào 6 nội dung chính: Đánh giá mức độ cảm nhận của khách hàng về chất lượng hoạt động hải quan, thông qua công tác tuyên truyền, phổ biến, tư vấn, giải đáp pháp luật; thủ tục thông quan hàng hóa xuất nhập khẩu; công tác quản lý thuế; công tác kiểm tra sau thông quan; xử lý vi phạm hành chính và giải quyết khiếu nại; mức độ chuyên nghiệp, liêm chính của công chức hải quan trong thực thi nhiệm vụ.
10 toàn ngành nhưng cũng phần nào giải thích được tại sao hải quan “trụ hạng về tham nhũng” và làm thế nào để cải thiện vị trí trong bảng xếp hạng tham nhũng.14 Thông tin cơ bản được chuẩn bị trước mỗi lần đối thoại là để làm rõ thêm nhận thức của mỗi bên (hải quan và doanh nghiệp) về tham nhũng trong ngành, họ có động cơ cải thiện tình hình hay không, lợi ích của mỗi bên, những tình huống mà họ đã đối mặt trong thực tế và cách giải quyết. Từng tình huống cụ thể sẽ có những câu hỏi thêm để làm rõ bốn yếu tố của phương trình tham nhũng. Thông tin trên báo chí cũng được sử dụng nhằm minh họa cho những rủi ro tham nhũng phổ biến. 1.3. Phạm vi nghiên cứu Cả nước hiện có 34 Cục Hải quan tỉnh, thành phố, trong đó Cục HQ Tp.HCM là đơn vị có quy mô lớn nhất, số thu hàng năm chiếm khoảng 1/3 số thu thuế XNK của toàn ngành và thực hiện hầu hết các quy trình thủ tục hải quan hiện có, ngoại trừ hàng tiểu ngạch của cư dân biên giới, hàng XNK bằng đường sắt và đường bộ. Trong số rất nhiều quy trình thủ tục hải quan đang thực hiện, đề tài tập trung xem xét quy trình thủ tục hải quan đối với hàng hóa XNK thương mại theo các hợp đồng mua bán. Đối với hàng hóa gia công, sản xuất xuất khẩu, hàng ra vào khu chế xuất hay đầu tư nước ngoài không được xét đến vì các loại hình này được miễn thuế hoặc có số thu chiếm tỷ trọng thấp trong tổng nguồn thu của Cục HQ Tp.HCM. Tp.HCM cũng là hạt nhân của vùng kinh tế trọng điểm phía nam, là nơi có hoạt động giao thương quốc tế sầm uất bậc nhất của cả nước. Số tờ khai hải quan thông quan qua địa bàn Tp.HCM chiếm 40% tổng số tờ khai của cả nước. Lựa chọn Cục Hải quan Tp.HCM có thể nhận diện được các rủi ro tham nhũng do hàng hóa XNK chủ yếu thông qua cảng biển và sân bay quốc tế, từ đó có thể đưa ra các khuyến nghị ưu tiên chính sách chung cho toàn ngành. Việc lựa chọn một đơn vị lớn tiêu biểu cũng phù hợp với nguồn lực hữu hạn khi thực hiện đề tài. 14 Khảo sát xã hội học về tham nhũng do NHTG và TTCP tiến hành cuối năm 2011 với quy mô mẫu là 1.801 CBCC, 1.058 doanh nghiệp và 2.601 người dân tại 10 tỉnh/thành phố và 5 bộ. Đợt khảo sát này ngoài lợi thế về nguồn lực còn được hỗ trợ về mặt chính trị từ Thanh tra Chính phủ và Văn phòng Ban chỉ đạo Trung ương về PCTN. Các cuộc phỏng vấn CBCC được lên lịch và bắt buộc tuân thủ nghiêm ngặt.